评“区分不同类型分别适用法律”的审理医疗侵权赔偿案件的原则[1](第一部分)
? 最高人民法院民一庭负责人《答记者问》[2]读后感
杨小欣
〔摘要〕
最高法院民一庭负责人在其答记者问中为了论证最高法院规定的区分两类案件分别适用法律的审理医疗侵权赔偿案件的法律适用原则的合法性和合理性而提出的法律根据论(条例是体现国家关于医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策的专门处理医疗事故及其赔偿问题的行政法规;作为行政法规的条例不可能违反民法通则的基本精神。所以，法院审理医疗事故赔偿案件应当优先适用条例，不应当适用民法通则)和政策根据论(条例为了实现兼顾的政策目的而对医疗事故赔偿作出的限制性规定反映了医疗行为的高度风险性、医疗行业的公共福利性、医疗机构负担能力的有限性和经济发展水平的有限性等事实，具有合理性。所以,优先适用条例审理医疗事故赔偿案件的原则是正确的)都是不妥当的。其法律根据论, 误解了条例的赔偿规定的法律性质和法律意义,忽视了宪法所规定的立法权和行政权的关系以及体现了法治原则和民主政治原则的立法制度，缺乏对立法法关于立法权限分配规定的正确理解；无视宪法所规定的、立法法所确认的法律的效力高于行政法规的基本原则，误解了特别法优先适用的原则；无视宪法和立法法所确立的为了保障宪法的最高性和国家法制的统一的制定法审查制度的重要现实意义，在事实上否定了立法法赋予最高法院法规审查请求权的现实必要性。其政策根据论，或者对有关事实的认定本身存在明显的片面性，不能反映事实真相，或者所依据的有关事实不具有立法事实的性格，不能成为制定统一的赔偿标准的依据，或者推论明显不合理。以这些事实为政策依据的条例限制赔偿规定必然是明显不合理的规定。
根据宪法所确立的人民代表大会制的国家统治构造及立法权与行政权的基本分工和立法法关于立法权限分配的规定所体现的民主的法律保留原则，医疗事故赔偿制度(如果被认为有必要制定的话)应当被认为是法律事项，国务院未经人大的特别授权，不能就该制度根据自己的特殊的政策考虑制定行政法规，更不能制定具有民事裁判规范性的行政法规。条例关于医疗事故赔偿的规定只不过是卫生行政机关调解医疗事故赔偿争议的依据，对于法院审理案件而言没有任何的法律效力。尽管答记者问断言条例关于赔偿问题的规定不可能违反民法通则的基本精神，条例起草者卫生部也主张条例根据民法通则的基本原则建立医疗事故的民事赔偿制度，但无可争辩的事实是，条例的规定在赔偿范围和赔偿标准方面都存在明显的重大的不符合民法通则所体现的实际赔偿原则之处。
现行法律适用原则是得不偿失的。它在客观上否定了民法通则作为民事基本法的地位和民法通则作为法律的相对于行政法规的优越性, 有损于我国民法制度的统一，违反了法治国家的原则；在实质上变更了民法通则的适用范围, 从而侵犯了人大的立法权, 动摇了国家权力机关与审判机关、立法权与司法权的宪法关系；在事实上否定了法院必须忠实执行法律、绝对尊重人大国家立法权的宪法原则；没有法律根据地剥夺了医疗事故被害人根据民法通则获得实际赔偿的权利, 赋予了医疗侵权机构承担较轻民事责任的特权，违反了权利救济和权利平等的个人化的人权保障原则。它的实施对医疗侵权案件的民事裁判必然带来不利的影响。条例所期待的，答记者问所支持的兼顾或双赢目标并不能够通过现行的限制赔偿方式而实现。在医疗侵权赔偿领域全面贯彻民法通则的实际赔偿原则，并以此促进机能比较健全的医疗责任风险分散机制的形成，才是比较合理的切实可行的实现兼顾或双赢的选择。
最高法院应当放弃无论在法律上还是在政策上都极不妥当的、明显得不偿失的审理医疗侵权赔偿案件的现行法律适用原则,采取统一适用民法通则和人身损害赔偿损失解释及精神损害赔偿解释审理医疗侵权赔偿案件的方针。
〔关键词〕 审理医疗侵权赔偿案件的法律适用原则 民法通则 关于赔偿问题的两个司法解释 医疗事故处理条例 法律事项 行政立法事项 法律保留 法律的优越 特别法的优先 兼顾政策 医疗行为的高风险性 医疗行业的公共福利性 医疗机构偿付能力的有限性 经济发展水平的有限性
目次
前言
一 审理医疗侵权赔偿案件的法律适用原则 ? 过去和现在
(一)《办法》时代的法律适用问题和最高法院的选择
(二)《条例》时代的法律适用问题和最高法院的选择
二“区分不同案件分别适用法律”的法律根据论?答记者问见解的问题性
(一) 医疗纠纷案件的分类和分类的法律依据
(二) 审理医疗事故赔偿案件应当优先适用《条例》的法律根据论
(三)《条例》关于赔偿的规定与《民法通则》没有抵触的理由
三《条例》限制赔偿政策的事实根据论?答记者问见解的问题性
(一)“特殊立法政策”的内容和事实根据
(二)“特殊立法政策”的事实根据论的问题性
(三) 对其他相关问题的评论
四 放弃现行法律适用原则的必要性和解决法律适用问题的代替方案
(一) 放弃“区分不同案件分别适用法律”原则的必要性
(二) 解决医疗侵权赔偿案件法律适用问题的代替方案
结论
(注:本稿分两部分发表,第一部分包括前言、一、二;第二部分包括三、四、结论)
前言
涉及医疗侵权责任纠纷处理问题的现行实体法规范,主要存在于《民法通则》(全国人大制定,1987.1.1实施)、《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》（最高法院制定,1988.4.2实施）、《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》 (最高法院制定,2001.2.26实施,以下简称精神损害赔偿解释)、《医疗事故处理条例》( 国务院制定,2002.9.1实施,以下简称条例) 及《关于审理人身损害案件适用法律若干问题的解释》(最高法院制定,2004.5.1实施,以下简称人身损害赔偿解释)等法律、法规和司法解释之中[3]。民法通则确立了侵权民事责任的基本原则, 采取了概括主义和过错责任原则(第106条第2款); 对侵犯公民身体造成伤害或死亡所引起的损失的赔偿项目作了不完全列举( 据此人们可能认为,民法通则在赔偿范围的问题上, 采取了实际赔偿原则, 未列举的损害也可能被纳入赔偿范围), 对赔偿数额未作出限制性规定（据此人们认为，民法通则在赔偿数额问题上也采取了实际赔偿原则）; 对伤害或死亡所引起的精神损害的金钱赔偿责任未作出明文规定( 因此,能否将精神损害作为赔偿项目成了有争议的问题)(第119条)[4]。精神损害赔偿解释对侵权引起的精神损害规定了金钱赔偿; 未对赔偿数额作出限制; 规定在法律、行政法规对精神损害的赔偿作出明确规定的情况下,适用其规定 (第10条第2款)。条例把医疗事故定义为医疗过失造成一定人身损害后果的事件(第2条), 列举了较民法通则所列举的远为广泛的赔偿项目,但是所作列举是完全列举(因此被认为限制了赔偿的范围); 对财产损害的部分项目的赔偿数额和精神损害的赔偿数额作了限制[5]。人身损害赔偿解释在侵犯生命健康权所引起的财产损失的赔偿问题上，与条例相比, 在赔偿项目方面，增设了残疾赔偿金和死亡赔偿金; 在赔偿标准方面，对部分项目的赔偿数额也作了限制，但标准高于条例；对精神损害的赔偿问题, 规定适用精神损害赔偿解释[6]。
在这种诸法并存的情况下,在医疗侵权民事案件尤其是医疗事故侵权民事案件的审理方面,法院面临着是适用民法通则（及人身损害赔偿解释和精神损害赔偿解释）, 还是适用条例的问题。由于此问题不仅有时可能影响当事人双方的利益( 即在某些案件中,如适用前者,原告患者或其遗属有可能获得多于适用后者时可获得的赔偿金；被告医疗机构可能要承担在金额上高于适用后者时所承担的赔偿责任。如适用后者，情况则可能相反),而且有时可能对医疗机构的服务能力和政府医疗投资的效益产生不同的影响, 所以引起了包括当事人在内的方方面面的关心。在围绕这一问题的议论[7]中, 反对适用或主张限制适用条例的意见认为,条例限制赔偿范围和赔偿金额, 不符合民法通则所体现的实际赔偿原则;民法通则是条例的上位法, 法院在决定医疗事故侵权赔偿问题时应当优先适用民法通则;条例关于“不属于医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任”的规定,排除了医疗事故以外的医疗侵权的民事责任,违反了民法通则关于侵权责任的原则规定;条例规定的部分赔偿标准低于人身损害赔偿解释, 如适用条例, 对医疗事故的被害人有时可能是不公平的；条例是行政法规，不是民法通则的特别法，因此不能把条例当作特别法来优先适用；以条例为根据的赔偿不是民事赔偿，人身损害赔偿解释是关于人身损害赔偿问题的统一的裁判规则，所以法院审理医疗事故纠纷案件应当优先适用解释，只有在解释未作规定而条例作出规定的情况下，才能参照条例[8]。主张适用条例的意见则认为,条例关于医疗事故损害赔偿的规定,是根据民法通则的基本原则制定的,不存在违反民法通则的问题[9]; 条例虽是民法通则的下位法,但在医疗事故赔偿问题的处理方面却是民法通则的特别法,根据特别法优先适用的原则,法院在决定医疗事故赔偿问题时应当适用条例,不应当适用民法通则[10]; 医疗损害赔偿实际上是羊毛出在羊身上,因此与其按民法通则(和人身损害赔偿解释)赔偿,还不如按条例赔偿[11]。在上述议论中, 反对适用条例的意见大多强调被害人权益的充分救济。主张适用条例的意见则强调条例规定的对被害人赔偿的范围和标准,不仅考虑到对被害人合法权益的合理赔偿，而且兼顾了广大患者享受正常医疗服务的利益•医疗投入者政府所代表的国家利益;兼顾了医疗事业和医学科学的发展的需要；符合我国的经济条件,切实可行[12]。
在条例实施后（人身损害赔偿解释发布前）, 最高法院于2003年1月6日发出了《关于参照医疗事故处理条例审理医疗纠纷民事案件的通知》。该通知规定,“医疗事故引起的医疗赔偿纠纷,参照条例的有关规定办理;因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷,适用民法通则的规定”。最高人民法院民一庭负责人于2004年4月(人身损害赔偿解释发布后)就审理医疗纠纷案件的法律适用问题回答了人民法院报记者的提问[13]。答记者问以法院在审理医疗纠纷案件时, 为什么应当区别医疗事故侵权引起的和医疗事故以外的医疗过失侵权引起的两类医疗赔偿纠纷案件, 对前者的审理“优先适用条例”, 对后者的审理适用民法通则(和人身损害赔偿解释)为主题, 就两类案件划分的法律依据、审理医疗事故赔偿案件应当优先适用条例的法律根据、条例关于赔偿问题的规定与民法通则不存在抵触的理由、条例限制赔偿政策的事实根据等具体问题发表了见解,力图解释通知的精神, 论证“区分不同案件分别适用法律”的原则的合法性和合理性。答记者问认为, (1) 最高法院关于两类案件的区分是有法律依据的。作为分类依据的是法律(民法通则)和行政法规(条例)。条例体现了国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策, 是我国专门处理医疗事故及其赔偿问题的行政法规, 所以法院审理医疗事故赔偿案件应当优先适用条例。条例作为行政法规, 是法律的下位法, 所以它关于医疗事故赔偿制度的规定不可能违反作为法律的民法通则所规定的侵权民事责任的基本原则。实行区分两类案件分别适用法律的方针, 并不意味着法律适用的不统一, 而是体现了在法律适用上的分工配合。(2) 条例所规定的医疗事故赔偿制度, 不但有利于维护患者的合法权益, 而且有利于保障和促进医疗事业的发展和医疗技术的进步。它充分考虑了医疗行为的高风险性、医疗行业的公共福利性、医疗机构的承受能力和我国的经济发展水平等因素。它兼顾了医患双方的合法权益, 兼顾了医疗事业发展的需要。所以它是合理的制度。因此,法院在审理医疗事故赔偿案件时应当适用条例。
本文作者在阅读了答记者问后产生了如下疑问: 答记者问为了论证“区分不同案件,分别适用法律”的原则(尤其是优先适用条例审理医疗事故案件的原则) 的合法性而提出的法律根据论是能够成立的吗 ? 答记者问为了论证条例所规定的赔偿制度的政策合理性而提出的事实根据论是站得住脚的吗 ? 这两种论据能够证明“区分不同案件,分别适用法律”的原则的合法性和合理性吗? 在医疗侵权民事案件的法律适用问题上, 最高法院作出的现行选择是明智的吗?
本文的主要目的是分析答记者问为了证明“区分不同案件,分别适用法律”这一原则的正当性所提出的法律根据论和事实根据论, 揭示两论所存在的问题, 说明该项法律适用原则无论在法律上还是在政策上都是不妥当的(本文二和三)。在此基础上, 本文还将讨论放弃该项法律适用原则的必要性和解决医疗侵权民事案件法律适用问题的较为妥当的方案(本文四)。
在开始议论上述问题之前, 笔者先就医疗侵权赔偿案件法律适用原则的过去和现在作一概述。
一 医疗赔偿案件审理的法律适用原则 ? 过去和现在
（一） 《办法》时代的法律适用问题和最高法院的选择
众所周知，医疗纠纷民事赔偿案件的法律适用的问题并非始于条例，而是发端于条例的前身《医疗事故处理办法》（1987.6.29实施，以下简称办法）。也许是因为办法所规定的一次性经济补偿[14] 以及地方政府制定的办法实施细则中关于赔偿问题的具体规定，与民法通则在人们心中留下的关于侵权赔偿原则的印象实在相去甚远，更由于办法的起草者和解释者卫生部明确表示办法规定的是“给予一次性经济补偿, 而不是赔偿”[15], 人们对办法关于经济补偿的规定(以及地方政府根据办法的授权所制定的补偿标准)是否符合民法通则的精神产生了严重的疑问，一些地方法院对审理医疗事故赔偿案件是否应当依照办法也存在疑问。当时人们所关心的法律适用问题，似乎与条例时代的有所不同，不是(或主要不是)审理医疗事故赔偿案件是适用民法通则还是适用办法这种二者择一的问题，而是审理该类案件是否应当在依照民法通则的同时也依照办法的问题( 另外, 在90年代初期, 医疗纠纷赔偿案件的分类问题似乎尚未引起审判实践的关注)。就此问题, 最高法院在《关于李新荣诉天津市第二医学院附属医院医疗事故赔偿案如何适用法律的复函》（1992.3.24）中指出, 办法和地方政府制定的办法实施细则,“是处理医疗事故赔偿案件的行政法规和规章，与民法通则中规定的侵害他人身体应当承担民事赔偿责任的基本精神是一致的。因此，应当依照民法通则、办法的有关规定，根据该案具体情况，妥善处理”。关于复函中的这些意见，笔者在此指出如下几点。
① 最高法院提出的不是区分不同案件分适用法律的原则，而是审理医疗事故赔偿案件的法律适用原则。最高法院没有排除民法通则的适用，没有要求优先适用办法，而是主张二者并用。
② 最高法院用两条理由来说明为什么在依照民法通则的同时也要依照办法。第一条理由是，办法是处理医疗事故的行政法规。这显然表明最高法院尊重国务院制定的一次性经济补偿政策，重视办法的专门性，承认办法作为行政法规，其中关于经济补偿的规定（以及地方政府制定的办法实施细则）具有民事裁判规范性,法院审理医疗事故案件应当受办法的约束。第二条理由是, 办法（中关于一次性经济补偿的规定以及办法实施细则所规定的补偿标准）与民法通则( 中关于侵害他人身体应当承担民事赔偿责任的原则规定)的基本精神是一致的。这表明最高法院不赞成当时存在的那种认为办法及地方政府的办法实施细则不符合民法通则基本精神的见解[16]。
③ 最高法院在复函中没有言及“依据民法通则”和“依据办法及实施细则”这二者之间的关系。据笔者推测,最高法院对此问题的实际看法(如果确实存在的话)不外乎以下三者之一。其一是, 民法通则对于办法的适用具有指导意义, 办法及实施细则的适用应当体现民法通则的精神。其二是,根据案件的具体情况,如果适用办法不能完全解决赔偿问题,应当适用民法通则。其三是, 民法通则只是象征性的或抽象的适用依据, 法院虽应当在判决中引用, 但不应当以其作为确定赔偿范围和金额的实际依据; 办法及实施细则是实质性的或具体的依据, 法院应当以其作为确定赔偿范围和金额的直接依据。如果第一种推测能够成立, 那么这也许就意味着,最高法院真的认为办法及实施细则符合民法通则的精神。也就是说, 最高法院不是把民法通则规定的侵权民事责任的基本原则（包括实际赔偿原则）误解为有限补偿, 就是把办法规定的一次性经济补偿以及地方政府的实施细则规定的限制性补偿范围和标准误解为就是民法通则所体现的实际赔偿。如果第二种推测能够成立,那么这也许就意味着,最高法院只不过是认为办法及其实施细则在一定限度内符合民法通则,在医疗事故赔偿问题上民法通则具有补充办法不足的作用。如果第三种推测能够成立[17], 那么这也许就意味着, 最高法院并非真的认为办法及地方政府的实施细则符合民法通则的精神, 最高法院之所以提出并用原则是因为想通过解释论回避二者之间的冲突, 要求地方法院依据在事实上违反民法通则基本原则的办法和实施细则,防止地方法院以二者存在冲突和法律的效力高于法规、规章为由, 在审判实践中排除办法及其实施细则的适用。
（二） 条例时代的法律适用问题和最高法院的选择
如本文前言所述，条例时代的法律适用问题主要是审理医疗事故赔偿案件是适用民法通则，还是适用条例的问题。较之办法时代，二者择一的问题似乎成了议论的主题。不仅如此, 由于条例关于“不是医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任”的规定，引起了关于医疗机构对其不构成医疗事故的医疗过错致人损害是否应当赔偿及适用什么法来赔偿的问题; 由于人身损害赔偿解释的出台又引起了条例和该解释在适用上的关系问题, 围绕医疗侵权赔偿案件法律适用问题的议论复杂化了。
最高法院作出的选择(在人身损害赔偿解释出台前发出的通知中)，如本文前言已提及的那样，是区分“医疗事故引起的”和“医疗事故以外的原因引起的”两类案件，对前者，“参照条例的有关规定办理”，即“在确定医疗事故赔偿责任时,参照条例第49条、第50条、第51条和第52条的规定办理”；对后者，“适用民法通则的规定”。关于通知的上述内容，笔者在此暂且指出如下几点。
① 最高法院以分别适用原则取代了办法时代的并用原则，从而排除了民法通则对医疗事故引起的赔偿案件的适用。
② 最高法院在通知中没有说明为什么要变更办法时代所采取的原则，排除民法通则对医疗事故赔偿案件的适用(笔者也未发现最高法院通过其他方式就这一问题作出过解释)。但是人们如果将最高法院在通知的前文中对条例的意义所作的评价（“条例对于妥善解决医疗纠纷，保护医患双方的合法权益，维护医疗秩序具有重要意义”）和条例起草者卫生部对地方法院以适用民法通则为名，回避执行办法的规定，判令医疗机构支付高额赔偿金的指责[18]联系起来，也许可以推测出其理由[19]。
南昌市城市绿化管理规定(2001年)
江西省南昌市人大常委会
南昌市城市绿化管理规定
颁布单位:南昌市人大常委会
颁布日期:２００１１２２９
实施日期:２００１１２２９
南昌市人大常委会公告第２号
（１９９３年１２月８日南昌市第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 １９９３年１２月１８日江西省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议批准 １９９３年１２月２３日南昌市人民代表大会常务委员会公告第５号公布施行 根据１９９７年５月３０日南昌市第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议通过 １９９７年６月２０日江西省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准的《南昌市城市绿化管理规定修正案》第一次修正 根据２００１年１１月２８日南昌市第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 ２００１年１２月２２日江西省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准的《南昌市城市绿化管理规定修正案》第二次修正）
第一章 总则
第一条 为了发展城市绿化事业，改善城市生活环境和生态环境，增进人民身心健康，促进城市现代化建设，根据《中华人民共和国城市规划法》和国务院《城市绿化条例》及其他有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市城市规划区内的城市绿化规划、建设、管理和保护，必须遵守本规定。
第三条 本规定所称城市绿化是指在城市规划区内进行的植树、种草、栽花、育苗和园林设施建设、保护及其管理等活动。
本规定所称城市绿地包括：公园、广场、道路绿地等公共绿地，单位附属绿地，居住区绿地，花圃、草圃、苗圃等生产绿地，防护绿地和风景林地。
第四条 市、区人民政府应当把城市绿化作为重要职责，纳入国民经济和社会发展计划，按照城市总体规划确定的绿化规定要求，实行领导任期绿化目标责任制，提高城市绿地率、绿化覆盖率，增加人均公共绿地面积。
第五条 市人民政府城市绿化行政主管部门主管本市城市规划区内的城市绿化工作；区人民政府城市绿化行政主管部门主管该区的城市绿化工作。
市城市规划、计划、财政、土地、市政、建设等行政管理部门应当按照职责分工，做好城市绿化工作。
第六条 公民应当依法履行植树和其他绿化义务；各单位应当组织职工参加义务植树和绿化环境的活动。
任何单位和个人都有保护树木花草和绿化设施的责任。对破坏或者损害绿化的行为有权制止和向有关单位举报；城市绿化行政主管部门或者有关行政管理部门对破坏或者损害绿化的行为应当及时查处。
第七条 鼓励和加强城市绿化的科学研究，推广先进技术，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。
第八条 对城市绿化建设、保护、管理工作成绩显著的单位和个人，市、区人民政府或者城市绿化行政主管部门应当给予表彰和奖励。
第二章 规划和建设
第九条 市城市绿化规划由市人民政府组织市城市规划行政主管部门、市城市绿化行政主管部门编制，依法报批并纳入城市总体规划。
市城市绿化行政主管部门应当会同有关部门根据市城市绿化规划在城市总体规划批准后６个月内编制完成市城市绿地系统规划，经市城市规划行政主管部门综合协调，报市人民政府批准后予以公布，并报市人民代表大会常务委员会备案。
区城市绿化行政主管部门应当根据市城市绿地系统规划编制本区绿化实施方案，报区人民政府批准后予以公告，并报区人民代表大会常务委员会和市城市绿化行政主管部门备案。
各部门、各单位应当根据市城市绿地系统规划编制具体绿化方案，具体绿化方案应当与区绿化实施方案相协调，并按下列程序报经审查同意后实施：
（一）中央、省、市属部门、单位及驻昌部队，报市城市绿化行政主管部门；
（二）区属部门、单位，报该区城市绿化行政主管部门；
（三）除本款第（一）项、第（二）项以外其他部门单位，按照属地管理的原则，报所在地的区城市绿化行政主管部门。
第十条 经批准的市城市绿化规划、市城市绿地系统规划，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，应当按照规划编制程序，报原批准机关审批并报原备案机关备案。
第十一条 市城市规划行政主管部门应当会同市城市绿化行政主管部门对已建成的城市绿地，规划确定的公共绿地、防护绿地、风景林地和城市主要道路、铁路、公路、江河堤岸、湖泊沿线绿地以及其他景观、生态保护需要控制的区域，划定规划绿线。
规划绿线范围内的用地不得改作他用或者进行与城市绿化不相关的建设项目。
第十二条 新建、改建、扩建工程建设项目的绿化用地所占该项目总用地面积的比例，应当执行下列规定：
（一）新建居住区不低于３５％，其中居住人口人均公共绿地不少于１平方米；
（二）工业企业、交通枢纽、仓储、商业中心不低于３０％；
（三）产生有毒有害气体及污染的工厂不低于３０％，并设立宽度５０米以上的防护林带；
（四）机关团体、医院、社会福利机构、学校、幼儿园、科研和公共文化场所、部队等单位不低于４０％；
（五）城市园林景观路不低于４０％，城市主干道不低于３０％，次干道不低于２５％。
属于旧城改造区的，可以对前款规定的指标适当降低，但最低不得超过５个百分点执行。
城市内河、湖泊等水体岸边应当进行绿化，重点地段应当逐步建成河滨公园、湖滨公园。
生产绿地面积占城市建成区总面积比例不低于２％。
第十三条 计划、规划、建设、园林等行政主管部门在审批工程建设项目时，应当按照本规定第十二条规定的标准严格执行。因特殊情况，工程建设项目绿化用地面积达不到本规定第十二条规定标准的，应当经市城市规划行政主管部门会同市城市绿化行政主管部门审核后报市人民政府批准。所缺的绿地面积由市城市绿化行政主管部门统一安排异地绿化，所需费用由建设单位承担。
市城市规划、绿化等行政主管部门违反绿线管理规定的批准文件无效。
第十四条 新建、改建、扩建工程建设项目在办理建设用地规划许可证时，市城市规划行政主管部门应当按照本规定第十二条的规定划定规划绿线，建设单位应当按照规划绿线的要求编制附属绿化工程设计方案。工程建设项目的附属绿化工程设计方案，按照基本建设程序审批时，必须有市城市绿化行政主管部门参加审查。市城市绿化行政主管部门未参加审查的，市城市规划行政主管部门不得发放工程建设规划许可证。
公园、游园、绿化广场、风景林地等绿化工程设计方案，应当报市城市绿化行政主管部门审批。
建设单位必须按照批准的绿化工程设计方案进行施工；如确需改变，必须经原批准机关批准。
第十五条 单位和居住区现有绿地低于本规定第十二条规定的标准，尚有空地可以绿化的，城市绿化行政主管部门应当通知单位或者物业管理单位在接到通知后１年内进行绿化。逾期不绿化的，由城市绿化行政主管部门组织绿化专业单位代为绿化，所需费用由逾期不绿化者承担。
第十六条 市人民政府每年至少应当将城市维护建设税和公用事业附加费中的１５％、城市市政公用设施配套费中的２０％用于城市绿化建设和维护。
区人民政府应当每年安排相应的城市公共绿地建设和维护的经费。
国家机关、社会团体、学校以及其他企业事业单位在本单位用地范围内进行绿化所需的费用，由本单位承担；居住区绿化所需的费用由开发建设单位承担。
第十七条 工程建设项目的基本建设投资中应当包括２％至３％的配套绿化建设资金。建设单位应当将配套绿化建设资金在开户银行专户储存，并告知城市绿化行政主管部门；配套绿化建设资金应当全部用于附属绿化工程建设，不得挪作他用；城市绿化行政主管部门有权对该项资金的使用进行监督，建设单位必须接受监督。
各单位在年度经费预算中应当根据绿化和管护的需要安排适当的绿化资金。
第十八条 工程建设项目的附属绿化工程除因季节原因可延期至主体工程竣工后的第二个绿化季节竣工外，均应当与主体工程同时规划、同时设计、同时竣工。
建设单位在主体工程竣工后的第二个绿化季节仍未完成附属绿化工程的，由城市绿化行政主管部门责令其限期完成；逾期不完成的，由城市绿化行政主管部门组织绿化专业单位代为绿化，所需费用由建设单位承担。 绿化工程竣工后，应当经城市绿化行政主管部门会同有关部门按照批准的绿化工程设计方案进行验收。
第十九条 承担绿化工程设计、施工的单位，必须持有相应等级的资格证书，并严格执行技术规范，保证质量。城市绿化工程设计和施工单位的资质，由市城市绿化行政主管部门按照国家有关规定管理。
市政工程的绿化工程，按照市人民政府的规定分别由市、区城市绿化行政主管部门组织实施。
第二十条 下列绿化工程项目，应当通过招标投标方式确定设计、施工单位，并实行监理制度：
（一）大型基础设施、公共事业等关系社会公共利益、公共安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助的项目；
（四）法律或者法规规定的项目。
监理单位应当具有相应的资质证书。
第二十一条 城市绿化应当统一规划，因地制宜，突出科学性和艺术性，体现民族风格和地方特色，以植树造景为主，选用适合本市自然条件的树木花草，并适当配置泉、石、雕塑等景物。
公共绿地和单位附属绿地内的植物种植面积不得少于陆地总面积的８０％，园林建筑用地面积不得超过陆地面积的３％。
第二十二条 各单位和居住区，要利用空地植树、栽花、种草。
鼓励单位和居民利用墙体、阳台种植花草，建设屋顶花园，发展立体绿化。
第二十三条 城市人民政府应当鼓励单位和个人以投资、捐资、认建、认养、认管等形式，兴建、养护公共绿地、生产绿地、古树名木及行道树，引导和组织群众兴建纪念林、种植纪念树。
第二十四条 城市绿化行政主管部门应加强国有苗圃、花圃、草圃等生产绿地的建设，提高苗木、花卉自给率。
城市绿化行政主管部门应帮助、指导有条件的单位培育苗木、花卉。
鼓励集体和个体生产经营苗木、花卉。城市绿化行政主管部门要加强宏观管理和技术指导。
第三章 管理和保护
第二十五条 城市绿化按照下列分工进行管理：
（一）市管的公共绿地、行道树、干道绿化带、风景湖泊的绿化，由市城市绿化行政主管部门管理；
（二）区管的公共绿地、行道树、干道绿化带、风景湖泊和居住区的绿化，由所在区城市绿化行政主管部门管理；
（三）单位自建的公园和附属绿地的绿化，由该单位管理；
（四）单位管界内的风景林地、防护绿地和责任地段内的绿化，由该单位按照有关规定管理；
（五）苗圃、花圃、草圃等生产绿地，由其经营单位管理。
城市绿化行政主管部门和绿化管理单位，要建立健全树木花草的栽培、养护、修剪、防治病虫害及绿化设施等管理制度。
第二十六条 国家保护树木所有者和管理者的合法权益。种植树木的收益和经批准砍伐后的木材归所有者。
树木所有权的确认，有法律、行政法规规定的，按照法律、行政法规的规定执行，没有法律、行政法规规定的，按下列规定确认：
（一）园林、公路、铁路、农林、水利等部门在其用地范围内种植和管护的树木，归该部门所有；
（二）单位在其管辖范围和负责绿化的居住区内投资种植管护的树木，归该单位所有；
（三）居民在庭院内自费种植和管护的树木，归个人所有；
（四）组织公民义务种植和管护的树木，归土地权属单位所有；
（五）单位或者个人投资兴建的，归投资者
所有，认建、认养、认管的，按合同规定确认。
第二十七条 城市广场绿地、公园、风景湖泊、风景林地及市政工程配套绿地严禁占用。城市其他绿化用地，任何单位和个人不得擅自占用。因城市规划调整或者市级以上重点工程建设确需占用城市绿地的，按照本规定第十条规定办理，所占用的绿地面积由城市绿化行政主管部门统一安排异地绿化，所需费用由建设单位承担。法律、法规另有规定的，从其规定。
因建设需要临时占用绿地的，占用单位应当报市城市绿化行政主管部门批准，取得临时占用绿地许可证，并给予绿地权属单位相应的补偿后方可占用。临时占用绿地不得超过建设工程项目的建设期限，到期必须归还，并负责恢复绿地。
第二十八条 禁止将规划确定的公共绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地用于与城市绿化及其附属设施无关的项目。
第二十九条 在公共绿地内开设摊点的单位和个人，必须向该绿地管理单位提出申请，经城市绿化行政主管部门同意，方可持工商行政主管部门颁发的营业执照，在指定的地点从事经营活动，并遵守公共绿地管理规定。
第三十条 严禁下列损害绿地和绿化的行为：
（一）刻画树木、攀折树枝、采摘花朵果实；
（二）利用树木、绿篱、护栏等牵线挂灯、搭晒衣物、牵拉钢筋；
（三）在草坪、花坛、绿篱、苗圃、草圃、风景湖泊、风景林地等绿地内堆物作业、倾倒垃圾、排放污水、停放车辆、焚烧物品、燃放鞭炮、挖沙、取土、采石、放牧、打猎；
（四）距草地、绿篱、花坛、行道树干边缘１．５米内设置有炉灶的摊点；
（五）其他损毁公共绿地和绿化的行为。
第三十一条 在公园、风景湖泊和风景林地及其外围保护地带内，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的建筑和设施；已建的，应逐步整治装饰；新建、扩建、改建的，应报经市城市规划行政主管部门会同市城市绿化行政主管部门审批，其建筑高度、体量、造型、色彩等，必须与景观相协调。
第三十二条 绿地规划范围内的树木、绿篱，不分权属，禁止擅自砍伐或移植。因国家建设或其他特殊需要，在按下列权限报经批准并取得城市绿化行政主管部门发给的许可证后，方可砍伐或移植；
（一）一次一处砍伐或移植乔木（胸径在１５厘米以内）５株、灌木５丛或绿篱５米以下的，按职责分工，由市、区城市绿化行政主管部门批准；
（二）超过第（一）项规定限度，一次一处砍伐或移植乔木（胸径在１５厘米以内）１０株、灌木１０丛或绿篱１０米以下的，按职责分工，由市、区城市绿化行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准。
（三）超过第（二）项规定限度的，经市城市绿化行政主管部门或区人民政府审查同意，由市城市绿化行政主管部门报市人民政府批准；其中在城市主要道路上的，还应当由市人民政府报市人民代表大会常务委员会审查同意。
经批准砍伐树木的单位，应当按照“伐一栽三”的比例补植树木，原地无法补植的，由城市绿化行政主管部门统一安排补植，所需费用由砍伐树木的单位承担。
经批准砍伐树木的单位给树木所有者造成损失的，应当对树木所有者进行补偿。
第三十三条 经市城市绿化行政主管部门鉴定，符合下列条件之一的树木，其所有者或者管理者应当及时砍伐更新；
（一）树木发生严重病虫害已无法挽救或自然枯死的；
（二）树木严重倾斜，妨碍交通、电信或者危及人身、建筑物及其他设施安全的；
（三）树龄、树容已达到更新期的。
鉴定程序和标准按照国家有关规定执行。
第三十四条 城市绿化行政主管部门应当督促树木管护单位加强对植物病虫害的防治，发生病虫害时，应当及时组织进行治理。
城市绿化行政主管部门应当对单位绿化及树木更新改造提供技术指导。
第三十五条 任何单位和个人不得擅自修剪公共场所的花、草、树木。为保证电力、路灯、电车、电信、有线电视等管线的安全使用需要修剪树木的，由管线管理部门提出申请，由城市绿化行政主管部门组织修剪。
因管线发生突发性事故或因不可抗力造成树木倾倒危及管线安全时，管线管理部门可采取紧急措施处理，但应在３日内向城市绿化行政主管部门报告。
第三十六条 新建和改建各种管线时，管线与行道树的间距必须符合以下要求：
（一）一般地下管线的外缘与树干外缘的距离不得少于１米；
（二）电线杆、消防栓的外缘与树干外缘的距离不得少于３米。
架空的线路与行道树并排的，供电线路距离地面高度不得低于１０米，电信线路不得低于７米。
第三十七条 百年以上的大树和稀有、名贵树种以及具有历史价值和纪念意义的树木为古树名木，必须重点保护，不得损害、砍伐或随意修剪。城市绿化行政主管部门应对古树名木建立档案，设立标记，划定保护范围，加强养护管理。散生在单位或居民庭院内的古树名木，由该单位或居民负责养护城市，绿化行政主管部门负责监督和技术指导。
第三十八条 境外的苗木、花卉、种子和其他绿化繁殖物种，须经植物检疫机构检疫合格后方可引进。 第三十九条 城市绿化行政主管部门应当将城市维护建设税、公用事业附加费和城市市政公用设施配套费中的绿化资金以及依法收取的其他费用专户储存，用于城市绿化建设和维护，并接受同级财政、物价、审计部门的监督检查。
第四章 法律责任
第四十条 绿化工程设计、施工单位违反本规定，擅自超越资质级别或者范围承担城市绿化工程设计、施工的，由市城市绿化行政主管部门责令改正，没收违法所得，并可处以１万元以上１０万元以下罚款；并视情节轻重，责令停业整顿，或者由资质颁发部门降低资质等级，情节严重的，吊销资质证书。
第四十一条 违反本规定，有下列情形之一的，由城市绿化行政主管部门或者其委托的管理机构给予处罚：
（一）工程建设项目附属绿化工程或者城市公共绿地、居住区绿地、风景林绿地和干道绿化带等绿化工程设计方案未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施；
（二）经批准临时占用绿地、风景湖泊、风景林地造成损失的，应当负赔偿责任；不按时归还的，责令限期归还、恢复原状，并可按每日每平方米１０元以上２０元以下处以罚款；
（三）擅自占用绿地、风景湖泊、风景林地的，责令限期退还、恢复原状，并可按每日每平方米１０元以上２０元以下处以罚款，造成损失的，应当负赔偿责任；
（四）违反本规定第三十条规定的，责令停止侵害，并可对个人处以１０元以上５０元以下的罚款，对单位处以１００元以上１０００元以下的罚款，造成损失的，应当负赔偿责任；
（五）擅自砍伐、移植和非正常修剪树木的，责令停止侵害，造成损失的，应当赔偿损失；擅自砍伐、移植树木的，处以赔偿费２倍以上５倍以下罚款，擅自砍伐或者移植树木，造成死亡的，责令补植５倍的树木，未经同意擅自非正常修剪树枝的，并可处以赔偿费２倍以下罚款，砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或死亡的，并处以赔偿费７倍以上１０倍以下的罚款；
（六）未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务摊点的，责令限期迁出或者拆除，并可处以５０元以上１０００元以下的罚款，造成损失的，应当负赔偿责任。对不服从公共绿地管理单位管理的商业、服务摊点，给予警告，并可以处５０元以上５００元以下罚款，情节严重的，取消其设点申请批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照；
（七）其他损毁公共绿地和绿化设施的，按实际价值予以赔偿，并按赔偿费的２倍处以罚款。
对违反前款规定的直接责任人或单位负责人，可由其所在单位或其上级主管机关给予行政处分。
上述行为违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条 违反本规定第十一条和第三十一条规定的，由市城市规划行政主管部门依法处罚。
第四十三条 拒绝、阻碍城市绿化行政主管部门的工作人员依法执行职务或者阻挠城市绿化行政主管部门组织的绿化专业单位代为绿化的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 绿化、规划等行政主管部门违反本规定有下列行为之一的，对单位主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自变更城市绿化规划、城市绿地系统规划的；
（二）违反本规定第十二条规定的标准批准工程建设项目的；
（三）不按照规定督促有关单位进行绿化、养护或者不组织绿化专业单位代为绿化的；
（四）其他失职、渎职的行为。
第五章 附则
第四十五条 市城市规划区外的各县人民政府所在地的镇和其他建制镇城市规划区范围内的绿化，参照本规定执行。
第四十六条 本规定自公布之日起实施。
