中国农业发展银行关于印发《中国农业发展银行农业基本建设贷款管理办法（试行）》的通知
中国农业银行
中国农业发展银行关于印发《中国农业发展银行农业基本建设贷款管理办法（试行）》的通知
1995年6月22日，中国农业发展银行
中国农业发展银行各省、自治区、直辖市分行：
现将中国农业发展银行农业基本建设贷款管理办法（试行）印发给你们，望遵照执行。执行中有什么问题和意见，请及时报告总行。
附：中国农业发展银行农业基本建设贷款管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为管好用好农业基本建设贷款，提高贷款的使用效益，为农业基本建设贷款项目决策提供科学、可靠的依据，确保信贷资金安全，根据国家有关固定资产投资法规，特制定本办法。
第二条 农业基本建设贷款是支持以改善农业生产条件，增强农业发展后劲，扩大农业企业生产能力，增加工程效益为目的而发放的贷款。
第三条 此项贷款必须在国家基本建设投资计划和信贷计划内安排，贷款项目应符合国家产业政策的投资方向，严格执行基本建设程序。
第四条 此项贷款的发放要按照“先评估，后贷款，量力而行，择优发放”的原则办理，保证贷款安全和效益。
第二章 贷款对象、用途与条件
第五条 农林水气等行为所属国有、集体所有制企业、联营企业、企业集团、中外合资企业等，均可以申请农业基本建设贷款。
第六条 农业基本建设贷款主要用于农业基础设施建设，农业企业的新建、改扩建项目购置设备及土建工程的资金需要。
第七条 申请农业基本建设贷款必须具备以下条件：
（一）经有权机关批准立项，各项批文齐备。主要包括项目建议书、可行性研究报告、扩初设计和纳入年度固定资产投资计划的批文等文件。
（二）在农业发展银行开立基本帐户，具有企业法人资格，实行独立核算，权责落实，自主经营，自负盈亏，自担风险的经济实体。
（三）借款方必须自愿申请贷款，自筹资金不得低于项目总投资的30％，先用自筹，后用贷款。
（四）有经银行认可的经济担保或抵押物，并参加财产保险。
（五）有较强的经营能力和抗风险能力，有健全的财务机构和人员。
（六）预测经济效益好，具有按期还本付息的能力。
第三章 借款程序
第八条 申请农业基本建设贷款的项目采取自下而上双线上报的办法，即：项目单位根据经有权单位批准的项目建议书、可行性研究报告，向开户行提出贷款项目申请。开户行要对项目进行认真审查，初步认可的项目逐级上报。项目单位根据开户行的意见将项目逐级上报各自主管部门。农业发展银行省（区）、市分行对各行上报项目进行审查、筛选，汇总与省有关部门衔接，平衡后向总行提出下一年度建议贷款项目，同时要报送项目推荐意见。内容主要包括：企业概况、项目概况、投资环境、资源优势、效益预测、还款保证等。
第九条 总行根据各分行上报项目推荐意见，依据国家产业政策和固定资产投资计划，在征得有关主管部门意见的基础上，审定全年农业基本建设意向性贷款项目计划，下达各分行执行。
第十条 农业发展银行省（区）、市分行接到总行意向性贷款项目计划后要组织项目单位、开户行对项目进一步评估。确因情况发生变化，影响贷款效益的项目，分行有权改项，但要报批准部门备案。
第四章 贷款的审查评估
第十一条 评估的主要内容：
（一）贷款项目是否符合国家产业政策、投资政策、行业规划和社会发展需要，是否符合贷款条件。
（二）建设规模是否经济合理，预测产品的供求及发展状况是否适应市场需要。
（三）项目建成后所需原辅材料、燃料供应是否落实；生产工人、技术人员的素质是否符合生产技术要求；管理人员是否懂技术、会经营；项目环保措施是否配套。
（四）项目供电、供水、交通运输、排水等必备建设条件和其他外部协作条件是否落实；项目地址和工程总体部署方案的选择及建筑工程采用的标准是否符合国土规划、土地管理等有关规定。
（五）项目工艺、设备是否先进、实用和经济；综合利用能力及对产品质量的影响。评价指标包括：劳动生产率、单位产品的原材料消耗量、项目初步设计是否符合国家有关审批要求，与项目的主要工艺、设备经济指标是否相符。
（六）项目总投资及土建、设备安装费等分项投资估算是否合理，项目投产后流动资金是否落实，其他借款及资金偿还期限是否合理。
（七）项目投入费用、产出效益是否合理，贷款能否按期归还。评价指标主要包括：投资回收期、贷款回收期、投资利润率、财务净现值及内部报酬率等。
（八）评价社会、国家对项目付出的代价和带来的效益如何；项目对生态平衡、就业效果、科技发展、社会进步等方面的影响。
（九）项目本身在财务、经济上抗风险能力如何。
（十）汇总各方面的分析评价，进行综合研究，提出结论性的意见和建议。
（十一）根据审批权限审批。各级行的审批权限另文规定。对符合贷款条件的项目签定借款合同确定贷款额度、期限、方式、利率和收回计划。
第五章 贷款的管理和收回
第十二条 借款合同签定后，借款单位即可在银行办理借款手续，银行根据批准的用款计划和项目实施进度监督支付。
第十三条 银行要定期或不定期检查工程进度，加强贷款发放后的管理工作，帮助借款单位及时解决项目实施中的问题。对擅自改变计划，提高投资标准，改变贷款用途，挪用信贷资金或自筹资金不能按时足额到位的，银行有权停止发放贷款。
第十四条 借款单位应根据银行的要求定期向银行报送工程进度和贷款使用情况的有关文件。项目竣工后，银行应审查项目的决算报告，并参与竣工验收。
第十五条 贷款到期，借款单位必须如数归还，其归还贷款本息的资金来源按国家有关规定执行。
（一）对在合同规定期限内不能按期还款，贷款行可按合同约定，要求第三方担保人代为偿还或从抵押财产的折价中优先受偿。
（二）贷款被挪作他用，贷款行有权从借款单位的存款帐户上扣收，并按国家有关规定，对挪用部分加收罚息。
（三）确因客观原因造成借款单位不能按期还款的，借款单位要在贷款到期前一个月向银行提出延期申请，经银行同意方可办理延期手续。否则，不按期归还的，按逾期贷款处理。
第六章 贷款期限与利率
第十六条 项目贷款的期限，由开户行根据项目周期和借款单位的综合还款能力合理确定。一般掌握在五年之内，个别项目不得超过七年。
第十七条 贷款利率按照国家规定的固定资产投资贷款利率执行。
第七章 附 则
第十八条 本办法由中国农业发展银行总行制定，解释、修改亦同。
第十九条 各分行可根据当地实际情况制定实施细则并报总行备案。
第二十条 本办法自颁布之日起执行。
对人口和计划生育村务公开民主管理的法律思考
作者姓名：杨兆彦 山东省枣庄市人口计生委法规信访科
通信地址：枣庄市光明大道2871号 邮编：277800
电子邮箱：zzyzy222@tom.com
摘要：推进村务公开，实行民主管理，对于完善村民自治制度，保障村民的知情权、参与权、监督权，促进基层民主政治建设，构建社会主义和谐社会，都具有重要的实践意义。而人口和计划生育又是与广大人民群众密切相关的一项工作，也是村务公开民主管理中的一个重要内容，本文试图将大的村务公开民主管理中的人口和计划生育工作单独分离出来加以考量，从法律角度分析其意义、内容及实践中出现的新问题，并对其形成原因、解决对策、制度完善等进行初步探讨，以期更多有识之士能够见仁见智，对于现实工作有所裨益。
关键词：法治意义;法律依据;存在问题;成因分析;解决对策;立法构想。
一、人口和计划生育村务公开民主管理的法治意义
《人民日报》曾刊载消息称，山东枣庄市市中区建立“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”相结合的村民说事制度，丰富完善了村务公开民主管理内容。这种问事于民、集思广益的做法值得称道。①那么什么是村务公开民主管理呢？
笔者认为，村务公开民主管理应该是指村民自治组织将法律规定或者经法定程序议定的关乎村民切身利益的重大村务事项按照规定的程序和形式，及时予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。而人口和计划生育事关千家万户，无论是从法律规定来看，还是从现实工作来看，无疑都是村务公开民主管理的重要内容。
发扬社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，是我们始终不渝的梦想。通过推进人口和计划生育村务公开，进行民主管理，实现村民的知情权、选择权、决策权、参与权、监督权，打破暗箱，将人口和计划生育的奖励、惩罚等问题暴露于阳光之下，百利而无一害。这项民主工程，使得干部清白，群众明白，关系和谐。通过民主决策、民主监督、民主管理，实现村民的自我教育、自我管理、自我服务，必将激发其积极性、主动性和创造性，使人口和计划生育工作更上一个台阶，也能够从整体上推动社会主义新农村建设，促进基层民主，防止“一言堂”，加强党风廉政建设，维护社会稳定，加快建设社会主义法治国家的步伐。
二、人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据及内容
目前人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据主要有四部分，一是《中华人民共和国宪法》，其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务”。上述规定可以视为村务公开民主管理的宪法渊源。二是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中第二十二条第一款规定“村民委员会实行村务公开制度”，第二款规定“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”，第二款中的第二项就是“国家计划生育政策的落实方案”。这是目前有关人口和计划生育村务公开民主管理直接规定方面最高层次的法律依据。三是中央办公厅和国务院办公厅的文件，有些人认为这些文件属于“法规性文件”，其实并不是严格意义上的法规，只能归入“政策”一类。四是散见于地方性法规及规章、政策中的相关规定。
对于人口和计划生育村务公开民主管理，目前大部分省（自治区、直辖市）是以地方性法规（自治条例或单行条例）及地方政府规章和规范性文件的方式作出明确规定的。以山东省为例，有两部地方性法规对于人口和计划生育村务公开民主管理作出了明确规定，一个是《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2001年1月1日起生效），另一个是《山东省村务公开条例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四条第一款第三项中规定应当公布下列事项：生育计划生育落实情况和学龄儿童的入学情况。后者在第八条第一款第三项中规定下列社会发展事项应当公开：符合法定生育条件的育龄妇女名单、批准胎次、计划生育家庭奖励扶助、违法生育社会抚养费的征收等计划生育工作应当公开的内容。
对于人口和计划生育村务公开民主管理涉及的具体内容，山东省是以规范性文件形式作出明确规定的，主要包括以下几个方面：
（一）本村新婚及领取《计划生育服务手册》夫妇名单；
（二）申请《生育证》的夫妇名单及其法定再生育条件；
（三）落实避孕节育措施人员名单；
（四）申领《流动人口婚育证明》人员名单；
（五）申领《独生子女父母光荣证》夫妇名单及独生子女父母奖励费兑现情况；
（六）享受农村部分计划生育家庭奖励扶助人员名单及情况；
（七）终生只要一个女孩奖励、独生子女意外伤残死亡救助、独生子女父母伤残死亡救助、节育手术并发症补助等享受计划生育奖励、优惠、优先、扶持、救助人员名单和情况；
（八）违法生育夫妇及社会抚养费征收情况，党员干部违法生育及处理情况；
（九）计划生育合同履行和违约金收支情况；
（十）本村计生工作人员的报酬情况；
（十一）其他需要公开的事项。经1/10 以上村民或者1/5 以上村民代表联名要求公开的事项，以及村计生工作人员任免、公开内容的补充等事项。
除以上公开内容外，村民委员会还应当及时、全面宣传人口和计划生育法律、法规和政策，教育和推动村民履行法定义务，维护村民的合法权益。②
三、人口和计划生育村务公开民主管理遇到的新问题
目前，人口和计划生育村务公开民主管理工作开展得成效卓然，但就实际情况来看，仍存在诸多不尽人意与薄弱之处，有些地方甚至走样变形导致出现了一些“以次充好、短斤少两”的新情况与新问题，具体表现如下：
（一）实质要件上的问题：
1、内容不全。公开内容片面不全，有的甚至把人口和计划生育村务公开等同于社会抚养费征收公开，即仅公开社会抚养费征收的有关情况。即便是在社会抚养费征收公开中，也存在只公开以往年度征收情况而不公开近一两年度的现象，避重就轻，使群众看得一头雾水。
2、偏注结果。对于人口和计划生育重大项目不公开或者少公开具体决策过程，仅公开事后结果。使得村民对于人口和计划生育重大事项的立项、资金支出等事项的合理性和真实性难以作出准确判断，也影响决策的合法性、科学性、合理性。
3、弄虚作假。计划生育合同违约金收取之后，挪作他用，巧立名目，挥霍浪费，建立帐外帐、帐中帐，比如公款旅游变成学习考察，请客吃喝改为人口和计划生育困难户救助，公款私用化为其他支出，凡此种种，不胜枚举，打马虎眼，放烟幕弹，变戏法般地将非法行为合法化。
4、追求政绩。将人口和计划生育村务公开民主管理当作捞取政治资本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村务公开栏“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，而缺少村民的真正理解和参与。还有的甚至只在上级检查的时候临时才用红纸将一些敏感内容公之于众，检查过后，就将红纸撕掉。
（二）形式要件上的问题：
1、载体单一。目前公开形式大部分仅限于以设立公开栏的方式出现，简陋粗糙，缺乏村民会议和明白纸的形式，公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，甚至变成了广告栏。
2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密”公开。
3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和计划生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。
4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。
（三）程序要件上的问题：
1、霸道公开。公开程序不透明规范，带有浓重的家长制色彩，公不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。
2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情则因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收”。
3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼”。而检查过后，又风平浪静恢复常态。
4、缺乏反馈。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言”、“多嘴”，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。
四、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的成因分析
纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的基本原因可以概括如下：
（一）认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担心家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和计划生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和计划生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的表面文章，无济于事。五是一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。
（二）指导不足。一是上级对人口和计划生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和计划生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和计划生育村务公开民主管理工作有要求无督促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有督促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。
