对我国公司财务监督制度的法律思考
王兆华（兰州大学法学院2002级硕士研究生）
内容提要：从形式上看，我国已建立起了较完整的公司财务监督机制，但是这并没有防止会计信息失真问题频频发生，根源在于我国的财务监督制度仍存在缺陷，会计法已经做了修改。现在值此《公司法》修改之际，希望能在以下方面完善我国的公司财务监督机制：外部，引入英国的审计员制度；内部，强化监事会的监督功能；确立独立董事制度，发挥独董的监督作用。
关键词：财务监督制度；公司法；审计员制度；监事会；独立董事
为了保证公司会计资料的真实、完整、合法、公正，各国公司立法日益加强对公司的财务监督，并形成了各具特色的监督模式。在我国，公司设监事会，监事会有权检查公司财务(《公司法》第54条、策126条)；公司在每一会计年度终了时制作的年度财务报告，应依法经审查验证(第175条第1款)；根据我国《证券法》的规定，证监会对上市公司的信息披露负监管责任等等。
从形式上看，我国已建立起了较完整的财务监督机制。但事实上，一直以来我国存在会计造假以及由此引发的会计信息失真问题，而且其严重程度已为政府、社会公众及会计界所公认。尤其是虚假报表事件在股市频频出现，己到了骇人听闻的地步。该建的账不建，或者账外有账，会计科目的设置、会计凭证和账簿的使用、会计报表的编制随心所欲，种种不规范的会计操作在我国十分普遍。造成如此混乱的会计秩序原因是多方面的，但其主要原因是财务监督不力。 “其深层次的根源在于不合理的公司治理结构下的会计行为因缺少必要的外部监督而偏离了公允记录和反映公司财务活动的初衷，成为经理阶层实现自身利益最大化的工具”。[1]我国政府已意识到了这点，并着手采取一系列的措施来解决这个问题，如实行会计委认制、政府派驻监察员或财务总监，修改会计法并实施关于惩治违反会计法犯罪的决定。
经修改后《会计法》专辟会计监督一章赋予会计人员重要监督职权，即对违反本法和国家统一的会计制度制定的会计事项，有权拒绝办理等“四个有权”．《会计法》强令会计人员依法履行监督职权，在会计机构和会计人员一章中规定，只要涉及提供虚假财务会计报告、隐匿和销毁会计资料、贪污、挪用公款、职务侵占等违法行为，都属于与会计职务有关的违法行为。在法律责任一章中规定，凡是利用会计凭证、会计账簿、会计报告等会计资料违法的，不问具体行为人是谁，会计人员都要承担法律责任。上述规定对于会计人员依法行使会计职责有一定的约束力。现在，我国正在修改《公司法》，因此应该借此机会强化《公司法》对公司财务监督。笔者认为应当从以下几个方面加强监督：
（1）从外部，公司法应完善审计员对公司财务监督的职能，在这一点上应借鉴英国公司法上的审计员制度。这一制度已经为许多发达国家的公司法所采。相比较而言，我国的注册会计师制度与英国公司法上的独立审计员制度存在以下区别：首先，英国公司法上的审计员是每家公司必须任命的常任审计员，他随时有权检查公司财务，而我国的注册会计师是公司按照有关法律的要求临时聘请的审计员，目的是审计公司年度会计报告的真实性，而且由于时间有限，不可能详细审计，只能采用抽样审计方法，因此，不太可能充分揭示公司的错误及舞弊行为。其次，英国公司法上的审计员具有独立的身份，并且规定了审计员的身份保障制度，审计员由股东大会任命或解任，报酬也由股东大会决定，这就保证了审计员相对于董事的独立身份；而我国的注册会计师是由董事会聘请，报酬由董事会决定，如果注册会计师不按公司意图出具审计报告，董事会就变更注册会计师或会计师事务所，这就导致了一些注册会计师或事务所考虑经济利益而屈从于公司的可能性。再次，英国公司法赋予审计员执行职务的所需的权力，如有权得到公司有关资料，有权参加公司会议，即便是已被免职的审计员仍有权参加股东大会，发表意见，同时加强了审计员的义务和责任。我国要发挥审计员对公司财务的监督作用，就必须填补《公司法》关于审计员规定的空白，借鉴英、法等国的独立审计员制度的规定，对审计员的任职资格、任命、职权与义务、解任与辞职等做出具体的规定。
（2）从内部，健全强化监事会的监督功能。在我国，虽然公司有监事会专门负责检查公司财务，但《公司法》缺乏关于监事的任职资格，任命、职权、义务与责任的规定或规定不完善，致使监事会在实践中形同虚设，没能发挥财务监督的作用。这主要是因为我国《公司法》等法规在规范公司治理结构方面以股东价值为导向，相对重视董事会的作用而忽视监事会的地位，对监事会的运作规定得相当简单，使之在开展监督活动时往往难以在法律上找到可操作的依据。在德国、日本等发达国家监事会由于监督体制的健全，监事会确实在财务监督方面发挥了重要作用，特别是随着社会的发展，股票的分布越来越分散，交易越来越频繁，股东会对董事会的监督越来越少，加强监事会对董事会的监督显得尤为重要。因此我们应从以下方面健全强化监事会的监督功能：一、赋予监事会独立的法律地位。“法律赋予监事会监督职权，而监事会能否有效行使监督权，在很大程度上取决于它能否保持自身的独立性。也就是说，独立性是公司监事会制度的灵魂，保持自身的独立性是监事会有效履行监督权的根本前提”[2]。二，“强化监事会的权力，在突出监事会享有业务执行监督权和财务检查权的同时，赋予监事代表公司起诉董事和经理的权力”[3] 三，为了加强对大型股份公司的财务监督，在监事会之外可以设置会计监事。四、扩大及加强监事的职权，规定监事有权查阅公司账簿和其他财务资料；有权要求执行公司业务的董事和经理报告公司业务情况；有权核对董事会拟提交股东会的会计报告、营业报告和利润分配方案等财务资料，发现疑问可以以公司名义委托注册会计师（或审计员）帮助审查，并向股东大会报告情况等。
（3）在上市公司中发挥独立董事的监督功能。“所谓独立董事制度，就是在董事会中设立独立的非执行董事(亦称外部董事)”[4]。“独立董事制度在约束经理人，减少财务虚假和提高信息披露方面有着重要的作用” [5]，目前独立董事制度刚刚登陆中国不久，独立董事一要“独立”，二要“董事”，可是面对我国目前独立董事“独立”不易，“董事”更难的现实状况，应当首先从立法的层面上为独立董事的“独立”和“董事”保驾护航，这就要求我们在《公司法》修改时借鉴发达国家的立法经验确立健全这个重要的制度。“独立董事和监事会在监控功能上恰好有着互补性。独立董事制度之所以有效，除了因其产生的方式所特有的独立性外，还由于其监督功能的发挥具有天然的事前监督、内部监督以及决策过程监督紧密结合的三大特点” [6]。立法时应当注意独立董事和监事会在监控功能协调，避免出现矛盾的规定。
参考书目：
[1]徐悦.从财务角度看独立董事[J].财政研究,2002,(6).55
[2]常健.饶常林.完善我国公司监事会制度的法律思考[J].上海社会科学院学术季刊,2001,(3).146
[3]倪建林.公司治理结构:法律与实践[M].北京:法律出版社,2001,204
[4]韩志国.独立董事:管理革命还是装饰革命[M].北京:经济科学出版社,2002,2
[5]李永丰.我国独立董事制度与公司财务管理现状及应对策略[J].财会研究,2003,(2).39
[6]张绍生.我国独立董事制度的功能研究[J].现代管理科学,2002,(5).35
民政部关于印发《第二次全国假肢工作会议纪要》的通知
民政部
民政部关于印发《第二次全国假肢工作会议纪要》的通知
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各假肢工厂、假肢科研所：
一九八六年十一月三日至十日，我部在青岛市召开了第二次全国假肢工作会议。会议开得是成功的。现将《第二次全国假肢工作会议纪要》印发给你们，望结合当地情况，认真贯彻执行。
附：第二次全国假肢工作会议纪要
第二次全国假肢工作会议，于一九八六年十一月三日至十日在青岛市召开。参加会议的有各省、自治区、直辖市民政厅(局)负责假肢工作的处长、经理，各假肢厂的厂长和假肢装配站站长，有关专家、教授、还有外系统、集体或个人开办的假肢厂(车间)的代表。会议传达了崔乃夫部长
最近关于假肢工作的重要讲话。唐一志司长做了题为《加快改革步伐，增强工厂活力，为实现假肢工作的现代化而奋斗》的工作报告。会议以假肢行业的改革为中心，总结交流了经验，进一步明确了业务指导思想，统一了对假肢工厂性质的认识，制定了改革措施，通过了《假肢行业“七五
”科技发展规划》。同时，召开了中国假肢协会成立大会，选举了协会的领导机构。会议开得很成功。
一、七年来的回顾
会议认为，自一九七九年全国假肢工作会议以来，在党的十一届三中全会正确路线指引下，我国的假肢工作取得了长足的进步。特别是近几年，在改革浪潮的推动下，各地假肢厂积极改革，大胆探索，社会效益和经济效益明显提高。目前，全国直属民政部门管理的有三十七家假肢厂和
十个假肢装配站，另有九家属于医务部门和其他系统的假肢厂(车间)，合计共五十六家假肢厂、站，分布在除西藏以外的各省、自治区、直辖市。据民政部对本系统假肢厂的统计，一九八五年有职工四千一百余人，假肢产品的年产量为：假肢三万零九百件，矫形、辅助器八万九千二百件，
专用三轮车、轮椅一万二千八百辆；年产值为二千零二十五万元，年利润为二百九十五万元。与一九七九年相比，假肢厂、站数增加了三分之一，从业人数增加了二分之一，产值翻一番，利润翻两番。
但由于假肢工作基础差，底子薄，发展不平衡，目前还存在许多问题，主要表现在：(1)改革的步子不大，有些问题统得过死，工厂缺乏活力；(2)人才缺乏，后继乏人；(3)设备陈旧，技术落后，资金匮乏；(4)有些主管部门对假肢工作重视不够，多头领导，扶持措施不力。
二、明确业务指导思想
随着国民经济的发展，人民生活水平的提高，尤其是残疾人康复工作的广泛开展，残疾人对假肢产品的品种、质量要求愈来愈高，假肢工作要更好、更广泛地为残疾人服务，必须扩大假肢范畴，加速假肢产品的更新换代。随着经济体制改革的深入发展，以承包为主的各种经济责任制的
推行，假肢厂不能再靠吃“事业”的大锅饭过日子了，必须按经济规律办事，加强企业化管理，走放开、搞活的道路。
假肢工作要适应新的形势，就必须首先更新观念，端正业务指导思想。会议认为，发展假肢工作的指导思想是：加快改革步伐，扩大假肢范畴，坚持为残疾人服务；加强企业管理，增强工厂活力，努力提高两个效益；依靠科技进步，狠抓技术改造，加速产品更新换代。具体地讲，就是
要逐步实现以下四个转变：
(1)从单纯的生产型向综合服务型转变；(2)从行政管理向企业化管理转变；(3) 从单纯装配假肢向生产各种康复器具转变；(4)从独家办厂向多层次、 多渠道办厂转变。
三、加快改革步伐，增强假肢工厂活力
(一)明确假肢工厂的性质
假肢工厂目前仍实行“事业单位，企业管理”，但应逐步向企业化发展。三十多年的实践证明，假肢工厂按纯事业单位对待，既无压力，又无动力，是得不到较快发展的；但目前还不能马上全部改为企业性质，条件还不成熟，要有一个转变时期。因此，一方面要指出方向，逐步向企业
化发展，一方面要创造条件，给予引导和促进。
(二)加强企业化管理
会议认为，假肢工厂的改革必须从加强企业管理入手，采取切实措施，对工厂的产供销体系实行企业化管理；要严格执行产值、产量、成本、利润、劳动生产率等主要企业指标的考核，实行全面质量管理；要推行多种形式的、以承包为主的经济责任制，认真贯彻按劳分配的原则；要严
格执行利润分配使用原则，“多留少提”(或者不提)，主要用于发展生产，并按照有收入的事业单位的标准发放奖金。同时，为了使工厂能休养生息，根据一九八○年民政部、财政部、国家劳动总局的文件精神，以下五项费用暂时仍由事业费拨款扶持：(1)工厂的基本建设、 大型设备投资
及流动资金；(2)工厂的科研、康复部门的费用；(3)工程车下乡及对农村困难户进行减免费安装的补贴款；(4)对价格一时理不顺而出现的经营性亏损， 可在一定时间内由主管部门给予差额补贴；(5)对职工的退、 离休和病故后的丧葬费以及遗属的待遇等费用，按事业单位进行处理。总之
，一要改革，二要扶持保护。
(三)推行和完善经济承包责任制，建立健全岗位责任制
假肢工厂的产供销部门，要结合假肢生产的特点，推行以计划成本、利润指标承包为主的经济承包责任制，使职工的工资、奖金收入同工厂生产计划的完成、经济效益的提高挂起钩来，从而调动职工的劳动积极性。假肢工厂的管理、科研、康复和其他难以承包的服务部门，要建立健全
岗位责任制，把业务考核、成果评定、服务质量与工厂的效益结合，与职工的奖金、工资挂钩，促使服务质量和管理水平的提高。
实行经济承包责任制的部门和实行岗位责任制的部门，在劳动定额、奖金分配上比例要适当，要优先考虑生产部门，但差距不能过大。
(四)实行厂长负责制
假肢工厂要根据中发198621号文件颁发的全民所有制工业企业三个条例的规定，实行厂长负责制。
为保证厂长负责制的实行，主管部门要进一步简政放权，使厂长有必要的人权、财权和生产经营权。工厂的党组织要积极支持厂长行使职权，厂长应自觉地接受党组织和职工群众的监督。
(五)合理调整假肢产品的价格
假肢产品的价格偏低，直接影响了假肢工厂的经济效益。虽然这两年一些假肢厂对产品价格作了一定调整，但普遍尚未达到两部一局文件规定的利润率，即：高档产品为30%左右，一般产品为20%左右，普及产品为20%～25%。因此，要在加强成本核算的基础上，有计划地进行合理调整。
要产品分档次，价格有高低，用高档产品养低档产品；要高进高出，新产品新价格，使生产有利可图；同时，要尽量维持老产品老价格。
价格问题是个政策性很强而又十分敏感的问题，一定要慎重。假肢产品的调价，既要实事求是，又要顾全大局，全国假肢工厂的同类产品价格应基本统一，因地区差价不同，允许售价有所不同。各厂产品的价格调整由当地民政厅(局)和物价局审批，然后报部。假肢标准件的价格调整，
应先经部主管部门统一审定、协商平衡。
(六)扩大假肢范畴
假肢工厂要努力扩大生产经营范围，把假肢产品的范畴扩大到包括行走工具、视听工具、辅助工具等在内的各种康复器具。要深挖工厂潜力，开拓市场，更广泛地为残疾人服务。
(七)改进假肢标准件的生产供应工作
组织标准件的复审工作。为加强对假肢标准件的质量管理，改进现有的技术要求、工艺规范、检测标准，决定由假肢所牵头，三处配合，再从各生产厂抽出部分技术人员，组成专门班子，制定方案，分期分批的对假肢标准件逐一进行复审。合理进行生产厂的布局。在现有标准件生产厂
的基础上，逐步把各大区的重点厂建成生产厂，使全国通用的零部件能同时有两家以上生产，还可以专门生产适用于本地区的零部件。重点要进行换代产品零部件的生产布点。
放开假肢标准件的生产供应。在允许竞争、鼓励竞争的前提下，生产厂有权按部里统一要求对标准件的价格进行调整，装配厂有选购或不订购的自由。同时，要有计划，积极引导，充分协商。标准件价格的调整要有全局观点。
(八)加强对假肢工厂的领导，统一归口管理
要加强假肢工厂领导班子的整顿和建设，选拔事业心强、懂业务、有干劲的人担任厂长，对于不称职、混日子的领导干部要撤换。为了避免政出多门，会议认为，假肢生产不同于一般福利生产，产品要定向，部里归口城福司，建议各地民政厅(局)将假肢厂统一归口，由城福处管理。
四、扩大服务范围，把假肢工作推向新的水平
(一)继续抓紧农村普及安装工作
会议认为，根据我国国情，开展农村普及安装是我国假肢工作的一项长期的战略任务，是农村社会保障工作的重要一环，要把这一工作列为“七五”期间的一项重要任务。首先结合对农村残疾人的调查，扩大普及安装对象。根据肢残者的实际困难和需要，除安装普及型小腿假肢外，也
可安装常规假肢，同时进行大腿假肢和矫形器的普及安装。其次，根据下乡安装的实际费用，适当放宽补贴费的使用标准；国家拨款的不足部分由当地民政厅(局)补贴，或向当地财政部门申请解决。同时，把假肢工程车下乡和扩建装配网点结合起来，充分发挥各地假肢站在开展普及安装中
的作用。
(二)逐步发展假肢修配站
我国幅员辽阔，人口众多，现有的假肢厂、站及从业人数是远远不够的，各地要根据当地情况，有计划地发展假肢修配站。建站工作，布点要慎重，措施要有力，经费要落实。各省要因地制宜地进行建站试点，取得经验，逐步推广。
(三)积极开展截肢者的康复工作
今后应从康复工程的角度，逐步改进和完善截肢者的康复工作。一般假肢厂都应有康复门诊和功能训练室，进行残肢检查和假肢的使用训练。在有条件的假肢厂，首先是三个直辖市和各大区的重点厂，要在筹建假肢生产、科研与康复三位一体的假肢中心的基础上，设立康复病床，增加
理疗、体疗，开展残肢检查、功能训练，安装临时假肢，进行使用假肢训练，观察与评价使用效果。
五、科技先行，促进假肢工作的现代化
(一)加强假肢科研工作
假肢科研要按照《假肢行业“七五”科技发展规划》的要求，面向假肢生产、康复工程，以假肢产品的更新换代为主攻课题，努力提高假肢科学装备水平。当前主要是引进，贯彻“拿来主义”，走引进、消化、创新的道路。要努力建好北京假肢科学技术研究所，使其逐步成为全国假肢
工作的科研中心，检测中心，培训中心，信息中心。要重视和加强各地假肢厂的科研工作，有条件的省、市可建立地方假肢科研所。
(二)狠抓技术改造、设备更新
首先要解决技术改造的资金来源：(1)由地方民政部门有计划地扶持；(2)工厂提取设备折旧费和从利润提成中提取企业发展基金；(3) 民政部有重点地扶持假肢工厂搞技术改造；(4)积极向银行争取技术改造贷款，列入计划；(5)鼓励与外商合作，引进外资进行工厂技术改造。
其次，技术改造要有长远规划和近期奋斗目标，分期分批逐步改造。要把重点放在更新换代产品的生产设备上；要优先解决对生产影响大的关键设备；有计划地引进一些必要的国外先进技术和设备；今后几年要有重点地改造和装备一些管理好的工厂。
六、重视智力投资，加强人才培训
人才问题是假肢行业发展的关键。今后要采取不同层次、不同方法培养人才。第一是办好武汉假肢技工学校。先从假肢行业内部招生。随着假肢事业的发展，装配网点的增多和教学条件的完善，再面向社会招生。第二是创造条件，出国培养。第三是继续举办各种类型的培训班，尤其是
加强对厂长的培训。另外，在“七五”期间要积极做好假肢行业专业技术人员技术职务的聘任工作。
会议强调，假肢工厂的出路在于改革，改革的核心问题是增强工厂活力。全面改革和国民经济的高速发展，给我们假肢工作带来新的机遇，也提出更高的要求。我们要认清形势，不失时机地进行大但改革，为实现假肢工作的现代化而奋斗!
1987年1月10日
