宪法价值冲突的解决
本文作者：丛彦国
对于特定的宪法价值主体看来，自己所追求的一切价值都是美好的。但是主体与主体之间以及主体自身都会产生价值的冲突，这往往是导致认识分歧、行为冲突和结果差异的根本原因。解决这些美好的价值之间的冲突，使人类获得最佳或最适当的宪法价值选择与价值目标，才是整个宪法价值研究的现实目的。
一、宪法价值冲突解决的意义
宪法价值冲突是宪法价值产生以来就不可避免的。解决宪法价值冲突，是宪法价值冲突存在期间的永恒课题。
（一）研究宪法价值冲突的目的
宪法价值冲突在法律社会中，是普遍存在的。人们面对冲突着的宪法价值，首先总是努力去寻找其冲突的原因之所在，表现为何。但是，最终必然会去寻找解决这些冲突的方式、方法、手段、途径。只有宪法价值冲突解决了，我们才能说对于宪法价值、宪法价值冲突的认识与研究的意义实现了。否则，对于宪法价值和宪法价值冲突的认识与研究，就在很大程度上失去了应有的意义。
（二）人类宪法进步的需要
宪法有其发展的过程。人类在自己的法律发展中会遇到许多困难和难题。其中就不乏价值的困难与难题。这些困难和难题，如果得不到很好地解决，人类在宪法上的前进步伐就会因此而减缓，甚至受到阻碍。人类的宪法发展总是以不断解决宪法价值冲突作为过程和手段的。一次又一次宪法的价值冲突解决的累加，就为宪法的发展奠定了进步的现实基础。或者是提高了宪法的理论水准，或者是促进了宪法制定、修改的发展，或者是推动了宪法的实施进程。
（三）人类实现宪法的需要
在宪法制度的实施中，宪法实施机关及其工作人员会不断遇到众多的宪法价值冲突。如果这些冲突不被解决，宪法就无法很好的实施。如果在解决宪法价值冲突的过程中，宪法实施机关及其工作人员出现失误，就会导致错案的发生。总之，无论是宪法的价值冲突不被解决或者是不被很好地解决，宪法都同样不能转化为客观的社会现实，宪法的实施都会成为问题。人类创制宪法的目的显然在于实现它对社会生活的实际效用，而不是仅为人类的精神生活增加一个简单的道具。宪法的实现过程，从宪法价值角度，也就是一个一个宪法价值冲突被解决的过程。
二、解决宪法价值冲突的基本原则
要解决宪法的价值冲突，不能用单一的标准进行价值衡量，强调价值的取舍和位列应根据具体的价值冲突状况及其相关因素来确定；要解决宪法的价值冲突，应当在宏观层面上确定一些基本原则，从而进行综合的价值测评来寻找解决价值冲突的方案。
（一）遵从核心价值原则
宪法的核心价值取决于宪法所调整的社会关系，宪法所调整的社会关系是国家权力与公民权利之间的关系，包括国家在行使权力过程中与公民形成的权利义务关系、国家机关相互之间在实现国家职能的过程中所发生的权利义务关系等。而这种社会关系又是由国家的性质和根本制度决定的，并体现了调整国家权力与公民权利的根本价值理念和制度安排。它的终极价值目标，就在于通过国家权力的规范，达到保障公民权利的目的。因此，宪法的核心价值，就在于人权（民主）与限政（控权）。
人权的实现是人类社会的终极目标，保障人权是宪法价值的起点和归宿，而人权的实现，必须以民主的实现为基础。民主的基本内容，是公民权利的保障和实现。宪法作为民主政治的产物，在确认人民主权作为国家最高权力存在的同时，将人民主权外化和个体化为公民权利，并通过保障和发展公民的广泛民主权利来不断扩大和深化人民主权。同时，通过一系列的民主制度设计，以及民主机制和民主运行模式的确立，为公民权利的实现提供制度保障。因此，宪法确认公民所享有的权利和自由，并由国家承担保障公民权利和自由的义务。国家权力的组织、运作，都是围绕这一中心任务来进行的。
人权的实现必须以民主的实现为基础，但民主不能保证人权的必然实现，在确认民主制度的同时，必须有一套健全的预防机制，对国家权力进行有效地控制和制约，这也是宪法所特有的核心价值。民主虽然为公民权利的实现提供了保障，但由于民主自身所具有的某种局限，从而易使其走向自身价值目标的反面。对国家权力的有效规范和制约，是人权实现的根本保障，而宪法正是通过对规范、控制国家权力的制度设计，为人权的最终实现提供了制度保障。[1]
（二）参考价值位阶原则
价值位阶原则是指在不同位阶的宪法价值发生冲突时，在位阶高的价值优先于位阶低的价值。正如拉伦兹所言：在利益衡量中，首先就必须考虑“于此涉及的一种法益较其他法益是否有明显的价值优越性”。[2]如前所述，宪法有许多价值，如自由、秩序、利益、正义、效率、公平，等等。一般而言，在这些价值之中，自由代表了人最本质的需要，它处于宪法价值的顶端。“从价值论赖以存在的认识论的特征来看，价值起源于‘不自由’，而终于‘自由’。在从‘不自由’向‘自由’过渡的价值发展旅程中，人的认识能力的提高、人类社会制度的完善以及人类精神文明建设的发展，都会从逻辑上不断地缩小人的‘不自由’的范围，通过对‘不自由’状态的逐渐解除来适应自然与自然、自然与人、人与人、身与心以及心与心五种基本社会关系的变迁。”“离开了对‘自由’目标的追求，离开了对处于‘不自由’状态中的把握，宪法就不可能成为推动历史和逻辑进步的力量。”[3]同时，正义是自由的价值外化，它成为自由之下制约其他价值的法律标准；而秩序则表现为实现自由、正义的社会状态，必须接受自由、正义标准的约束。除自由、正义、秩序外的其他价值则属于价值体系中的一般价值，如效率、利益等。因而，在以上价值之间发生冲突时，可以按照价值位阶顺序来予以确定何者应当优先适用。但是，笔者认为，解决宪法价值冲突的价值位阶原则并不是绝对的，这一原则更多的是具有理论研究的意义，而在具体的宪法实践活动中，需要具体分析并对这一原则进行适当参考而不可以机械地将宪法价值划分为若干层级。
（三）坚持个案平衡原则
个案平衡原则是指，当宪法价值之间发生冲突时，应当综合考虑价值主体之间的特定情形、需求与利益，以使个案的解决能够适当兼顾双方的利益。从宪法的历史发展与现实实践来看，任何宪法价值冲突的解决措施都只能是一种基于特定的社会环境、具体的案件，临时的进行价值权衡的权益之计。虽然我们对于宪法价值冲突的解决不可能达到一种终极意义上的解决，但是，我们可以探讨一种可能适合于某些具体条件的一般性权衡原则，最终使宪法价值处于一种相对和谐的状态。人类总是在不停地进行着宪法实践，在此实践中，人类关于宪法的经验总在不断的扩大，宪法的发展过程就是人类关于宪法的经验不断增长的过程。美国大法官霍姆斯曾说，“法律的生命不是逻辑，而是经验”[4]因此，个案平衡原则应当是解决宪法价值冲突的重要原则之一。
例如，在美国的“马修诉埃尔德雷奇”一案中，最高法院申明，在决定正当程序于特定的情况下所要求的具体内容时，将审视三个因素；首先，“因官方行动将受到影响的私人利益”；其次，“通过所诉诸的程序而错误剥夺此类利益的风险”；再者，“政府的利益，包括牵扯的职能和其他的或替代的程序要求的财政及行政方面的负担”。[5]由此可以看出，在有关该案的处理上，法院并不单纯地以“公共利益”作为高于“个人利益”的价值标准来看待，而是结合具体情形来寻找两者之间的平衡点。如果片面地强调“公共利益”高于“个人利益”，或者片面地强调“个人利益”高于“公共利益”，那么，就很有可能在个案中造成更重要的宪法价值的难以实现，从而不利于宪法价值冲突的合理解决。
（四）坚持比例原则
一般认为，比例原则是行政法的基本原则之一，并且，这一原则也在多国行政法中得到了认可，例如荷兰、葡萄牙等国。[6]实际上，比例原则也是宪法的一项基本原则。早在1958年德国联邦宪法法院审理的“药房案”中，比例原则就得到了适用。[7]因此，比例原则作为宪法的一项基本原则已经得到了法院的认可与适用。作为一项宪法原则，比例原则调整的关系主要有两大类：第一，宪法活动中目的与手段之间的关系，第二，公共利益与公民权利自由之间的关系。
在具体的宪法实践过程中，当面对实际的宪法价值冲突需要适用比例原则的时候，为了保护某种较为优越的价值侵及一种法益的时候，应当不得超过此目的所必要的程度。例如，为了维护公共秩序，必要时可能会实行交通管制，但应尽可能实现最小损害或最小限制，以保障社会上人们的行车自由。或者说，即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价，也应当使被损害的价值减低到最小限度。
以上几个原则各自有其不同的来源、不同的含义与内容。它们之间也难免会存在某种冲突或矛盾。但是，不论怎样，以上几个原则的运用都还得依赖主体主观能动性的发挥。
三、宪法价值冲突解决的条件与措施
解决宪法价值冲突的基本原则仅仅是对于宪法价值冲突宏观层面上的解决，而在微观层面上，对于宪法价值冲突的解决还需要一系列具体的条件与措施。
（一）法律制度具有良好的宪法价值设定
1、宪法价值在制度上的正确确定
宪法制度和宪法规范的拟制，都是在相关宪法价值的指导下进行的，宪法价值的良与恶直接影响着在它指导下所制定的宪法的良与恶。
宪法价值在宪法制度上的正确确定，要求宪法制定者、修改者具有良好的价值观念而不受自己职业、个人偏好等的影响。因为宪法价值在宪法制度上的确定，与宪法制定者、修改者的身份也有着不容忽视的关系。在我国的宪法制定与修改活动中，由于全国人大代表缺少职业化，他们一般都是兼职性的并有自己的行业或部门归属。[8]但是，如果宪法的制定与修改完全不考虑相关部门，不邀请其成员参与，在制定、修改与适用上都会遇到一些难以解决的问题。然而，部门的介入又会使宪法的制定与修改受到部门利益的影响，出现一些弊端。这就要求我们的宪法制定者、修改者们应尽力摆脱自己职业、个人偏好的影响，使宪法价值的确定确实是人民意志的真实反映，而不是某个部门或者某个人的意志的反映。
2、宪法价值在宪法制度上的明确设定
宪法价值是由宪法制度具体体现的。在宪法制度的设置中，宪法价值的设定是宪法制定、宪法修改意图得以贯彻的重要环节。在宪法制度上价值设定的偏差，必然会导致宪法适用对于宪法制定、宪法修改原意的误解，达不到宪法制定、宪法修改的目的。
然而，在宪法制度上进行价值设定存在主观与客观上的困难，这使宪法制定与修改工作在更大的程度上必须依靠宪法专家来完成。即使宪法专家们也不可避免地犯各种各样的错误，因为他们也同样会面对宪法制定与修改过程中关于宪法价值的各种困难。只是说，他们与其他人士相比较，能够更好地认识宪法价值、表述宪法价值，并为宪法价值实现设置相对良好的制度而已。由于认识层次、法律知识、道德观念等各个方面的影响，宪法专家们，对于宪法价值也会有不同的、甚至相反的见解。不同的宪法专家起草的宪法可能在价值上相互矛盾。由不同的宪法起草者分别起草不同部分的同一宪法典，也可能在同一价值的认识与运用上存在某种差异，在宪法实践中往往导致矛盾和问题。
（二）宪法解释应有良好的价值指导
宪法解释是宪法运行中的一个重要环节，是宪法实施的前提。宪法解释是否受到良好的宪法价值指导直接关系着宪法价值能否实现。宪法解释是宪法适用的条件，如果对于宪法的解释出现偏差，就必然会导致对于宪法的错误适用。在司法实践中经常可以遇到因宪法解释的价值错误而出现错案的事例。宪法解释也是具体的、理性的守宪行为的前提条件。如果社会民众在理解宪法上出现价值错误，也同样会导致违宪行为的产生。在实际社会生活中，有一些违宪行为就是由行为主体对于宪法的错误解释，或者在宪法解释上的价值偏差所引发的。
笔者认为，宪法解释不应当脱离宪法价值。宪法解释应当不受解释主体自身价值认识的影响。宪法解释主体也应当努力忠于宪法的本身的价值设定，消除自己主观价值认识对于宪法解释的影响。然而，任何宪法解释主体都无法完全不受自己的宪法价值认识的影响，宪法解释不可能完全排除解释者的主观因素，这一点已成为学术界的共识。[9]一个优秀的法官或者其他宪法适用者，应当能够准确把握宪法的价值追求，并能将自己良好的宪法价值认识熔铸于宪法解释之中，而并不违反宪法的本意。
（三）宪法适用者具有良好的宪法价值素质
宪法适用者是否具有一定的宪法价值素质，与具有宪法价值素质的程度，直接关系着宪法价值的实现状况。宪法适用者应当具有良好的宪法价值修养。
1、宪法适用者具有良好的宪法价值素质
宪法适用者的宪法价值观念及其素质对于宪法价值冲突的解决具有特别重要的意义。这是因为，宪法价值不但深藏于宪法制度及其规范之中，而且宪法价值又是一个复杂的问题，例如，什么是自由、平等、人权、权利、公正、正义，等等，如果没有足够的宪法价值素质，便无法把握宪法价值，更无法解决宪法价值冲突。同时，由于宪法价值冲突的复杂性，如果没有足够的宪法价值素质，要正确认识这些冲突并解决这些冲突，是不可能的。
宪法适用者在面对宪法价值冲突的时候，需要克服自身在宪法价值认识上的偏见。宪法价值认识虽然是多元的，但对于宪法适用者来说则要求对其尽量克服。因为不管宪法适用者对宪法价值的认识有多么不同，一旦面对宪法的适用，就应当自觉放弃自己个人的宪法价值观念，而努力地去符合宪法制度所设定的宪法价值。没有足够宪法价值素质的宪法适用者，要作到这一点是十分困难的。
2、宪法适用者能够理解宪法制定、修改的价值设定
宪法适用者的宪法价值认识状况，对于宪法价值冲突的解决具有特别重要的影响。宪法适用者对于宪法价值的理解，必须依赖宪法适用者对宪法的认识和对宪法价值的把握这两个方面。
宪法价值深藏于宪法规范之中，能够真正理解宪法制定、修改的价值设定的宪法适用者应当是宪法专家。对于宪法的高度认识是其作为宪法适用者的前提条件，也是其能否把握宪法制定的价值设定的关键所在。具有一定宪法和法律知识并不等于就能理解宪法制定的价值设定，但要理解宪法制定的价值设定就必须具有一定的宪法和法律知识。对于宪法的真正理解永远是宪法适用者适用宪法的第一步，这不是靠政治觉悟、思想品德就能解决的。
北京市自收自支事业单位基本养老保险制度改革暂行办法
北京市人民政府办公厅
北京市自收自支事业单位基本养老保险制度改革暂行办法的通知
(京政办发[2002]60号)
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
《北京市自收自支事业单基本养老保险制度改革暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
北京市人民政府办公厅 二00二年十二月二十七日
北京市自收自支事业单位基本养老保险制度改革暂行办法
第一条 为积极推进事业单位养老保险制度改革，保障自收自支事业单位工作人员和离退休人员的合法权益，根据国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）及《北京市人民政府印发关于完善本市城镇社会保障体系意见的通知》（京政发[2001]16号）精神，结合本市实际情况，制定本暂行办法。
第二条 本市行政区域内的自收自支事业单位及其工作人员（以下简称：被保险人）、离退休人员，适用本办法。
第三条 自收自支事业单位参加基本养老保险社会统筹实行统一的基本养老保险制度。按照《北京市城镇企业劳动者养老保险规定》（以下简称《规定》）规定的原则，单位和被保险人共同承担基本养老保险费缴费义务，基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合。
第四条 自收自支事业单位缴纳的基本养老保险费与全市企业基本养老保险统筹基金，实行统一管理、统一核算，基本养老金实行社会化发放。并按单位所在区、县实行属地化管理。
第五条 自收自支事业单位与被保险人应按时足额缴纳基本养老保险费。
(一)被保险人自2003年1月1日起，以本人上一年月平均工资为缴费工资基数，按8%的比例缴纳基本养老保险费。
被保险人本人月平均工资低于上一年本市职工月最低工资标准的，以上一年本市职工月最低工资标准为基数缴纳基本养老保险费。
被保险人本人月平均工资高于上一年本市职工月平均工资300%以上的部分，不缴纳基本养老保险费，也不作为计发基本养老金的基数。
被保险人无法确定本人上一年月平均工资的，以上一年本市职工月平均工资为基数缴纳基本养老保险费。
(二)自收自支事业单位按全部被保险人缴费工资基数之和的20%缴纳基本养老保险费，在税前列支。
第六条 社会保险经办机构为被保险人建立基本养老保险个人帐户（以下简称个人帐户）。
(一)社会保险经办机构自2003年1月1日起，按被保险人缴费工资基数11%的标准，为被保险人建立基本养老保险个人帐户。
(二)被保险人个人帐户包括：
1、被保险人个人缴纳的基本养老保险费全部计入个人帐户；
2、自收自支事业单位缴纳基本养老保险费中按被保险人个人缴费工资基数一定比例划入的部分。自2003年1月1日起按3%划入。
3、个人帐户储存额利息。
4、本暂行办法实施前被保险人已在企业或在养老保险制度改革试点的自收自支事业单位中建立的基本养老保险个人帐户，其储存额与本办法实施后的储存额合并计算。
5、按照劳动和社会保障部《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发[2001]13号）文件规定，根据职工在机关、事业单位的工作年限，纳入个人帐户的一次性补贴，具体办法另行制定。
(三)个人帐户储存额的计息、转移、继承等问题，按北京市基本养老保险社会统筹的有关规定执行。
第七条 按本办法参加基本养老保险的被保险人，经区、县社会保障行政主管部门审核，符合《规定》中下列条件的，按月领取基本养老金：
（一） 符合国家规定的养老年龄并办理退休手续；
（二） 1998年7月1日（含，下同）后参加工作，缴纳基本养老保险费累计满15年以上；1998年6月30日（含，下同）前参加工作，缴纳基本养老保险费累计满10年以上。
第八条 本暂行办法实施前，自收自支事业单位工作人员按国家有关规定计算的连续工龄（不含折算工龄）视同缴费年限。
第九条 被保险人的基本养老金，按照下述办法计算：
（一） 1998年7月1日后参加工作的被保险人，个人缴纳基本养老保险费年限累计满15年，基本养老金由基础养老金、个人帐户养老金组成：
基础养老金月标准为：退休时上一年本市职工月平均工资的20%；
个人帐户养老金月标准为：本人帐户累计储存额的一百二十分之一。
被保险人2003年1月1日前在机关、事业单位的工作年限（符合国家关于连续工龄计算规定的年限），退休时加发个人帐户补贴。
个人帐户补贴月标准为：以被保险人参加工作之月至2002年12月期间，相应年度上一年各月本市职工月平均工资的累计之和，乘以2003年1月至2007年12月期间被保险人本人相应年度各月缴费工资基数合计与相应年度上一年本市职工平均工资之比，乘以个人帐户的比例，再乘以一百二十分之一。
（二） 1998年6月30日前参加工作的被保险人，基本养老金由基础养老金、个人帐户养老金、过渡性养老金、综合性补贴组成。
（1）基础养老金月标准为：缴费年限满15年（含视同缴费年限）及其以上的被保险人，按退休时上一年本市职工月平均工资的20%计发；缴费年限满10年不满15年的被保险人，其缴费年限满10年的，按上一年本市职工月平均工资的15%计发，在此基础上缴费年限每增加一年，增加1%；
（2）个人帐户养老金月标准为：按被保险人个人帐户储存额的一百二十分之一计发；
（3）过渡性养老金月标准为:以1992年10月至1997年12月本市职工月平均工资为基数计算的平均过渡性养老金加上以1992年10月至2002年12月期间,被保险人在机关、事业单位工作期间相应年度上一年本市职工平均工资为基数，并按相应年度规定的计入个人帐户比例计算的平均个人帐户月补贴，两项之和再乘以2003年1月至2007年12月期间被保险人相应年度各月实际缴费工资基数合计与相应年度上一年职工平均工资合计之比。
（4）综合性补贴月标准为：按本市现有规定发放的各项价格补贴、生活补贴及过渡性补贴。
第十条 为使自收自支事业单位原按事业单位养老金计算办法与本办法平稳衔接，基本养老金计算实行5年过渡的办法。1998年7月1日前参加工作，2003年1月至2007年12月之间符合养老条件的被保险人，原按事业单位办法计算的养老金高于按本办法计算的基本养老金时，其差额部分，采取加发补贴的办法解决，补贴的比例逐年递减。第一年加发差额部分的90%，第二年加发差额部分的70%，第三年加发差额部分的50%，第四年加发差额部分的30%，第五年加发差额部分的10%。五年内按事业单位办法计算养老金时，其计算的基本养老金水平封定在2002年底。自2008年1月起被保险人办理养老手续计算基本养老金时，一律执行本办法第九条第（二）款规定的计发办法。
第十一条 1998年6月30日前参加工作，个人缴费年限不满10年（占地农转工人员除外，下同）、1998年7月1日后参加工作，个人缴费年限不满15年的被保险人，退休后不享受按月领取基本养老金待遇，其一次性养老保险待遇，按1992年10月至1997年12月本市职工月平均工资为基数计算的指数化月平均工资，乘以2003年1月至2007年12月被保险人相应年度各月实际缴费工资基数合计与本市相应年度上一年职工平均工资之比（T比）计算的指数化月平均工资为基数，并按被保险人的缴费年限（含视同缴费年限）每满一年发给两个月计算。
1998年7月1日后参加工作、缴费年限不满15年的被保险人，按《规定》执行。
第十二条 本暂行办法实施前已按事业单位办法办理离退休手续的人员，原按事业单位办法计算的离退休待遇原则上保持不变。其中基本养老金由统筹基金支付，超出基本养老金支付范围的部分，由单位按原渠道继续支付。
第十三条 列入基本养老保险统筹基金支付的项目为：
（一） 按照国家和本市规定计发的基本离退休费；
（二）按照国家和本市规定发给1993年机关事业单位工资制度改革前已离退休人员的物价补贴；
（三）按照国家和本市规定发给1993年机关事业单位工资制度改革前已离退休人员的生活补贴；
（四）按照本市机关事业单位养老金调整机制，在1996年、1997年、1998年、1999年给离退休人员增加的补贴、2000年本市机关事业单位工作人员在职时的职务补贴，进入基本退休费计算基数的增加额和离休人员按照在职同类人员标准增加的补贴；
（五）根据《关于机关、事业单位工资制度改革后离退休人员有关离退休待遇问题的通知》（京国工改[1994]10号）的有关规定，发给离退休人员的奖金，按50元标准纳入统筹基金支付。
（六）、2001年、2002年根据市人事局关于调整离退休人员基本养老金标准与基本养老金规定正常调整增加的基本养老金。
第十四条 自收自支事业单位按本暂行办法参加基本养老保险后，离退休人员基本养老金的调整，执行本市基本养老保险的统一规定。
第十五条 职工因病办理提前退休、从事高温、井下等特殊工种办理提前退休的人员，按月领取基本养老金的条件及手续，按北京市劳动和社会保障局《关于严格按照国家规定办理企业职工退休有关问题的通知》（京劳社养发[1999]63号）文件执行。
第十六条 非财政供款的社团、各类社会中介组织和民办非企业单位，按本办法参加基本养老保险社会统筹。
第十七条 本暂行办法实施后，凡未及时参加基本养老保险的上述单位，参加基本养老保险时，应自本办法实施之月，补缴基本养老保险费。
第十八条 自收自支事业单位应根据本单位的实际情况，建立补充养老保险制度。
第十九条 本暂行办法施行中遇到的问题，由市劳动保障局、市人事局、市财政局会同有关部门协调解决。
第二十条 本办法自2003年1月1日起施行。
