衡阳市人民政府关于印发《衡阳市殡葬管理规定》的通知
湖南省衡阳市人民政府
衡政发〔2008〕10 号
衡阳市人民政府关于印发《衡阳市殡葬管理规定》的通知
各县市区人民政府，市直机关各单位，各企事业单位：
《衡阳市殡葬管理规定》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二OO八年四月一日
衡阳市殡葬管理规定
第一章 总 则
第一条 为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，促进社会文明，根据国务院《殡葬管理条例》、《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》（以下简称《办法》）等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制订本规定。
第二条 凡在本市行政区域内举行殡仪活动和办理丧事的单位和个人，均应遵守本规定。
第三条 殡葬管理应坚持实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，破除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事的方针。
第四条 市民政局主管全市殡葬管理工作，县市区民政局负责本行政区域内的殡葬管理工作和组织实施。
公安、建设、工商行政、城管行政执法、监察、卫生、国土资源、林业、规划、劳动和社会保障、人事、交通、物价、财政、司法、宗教、新闻媒体等部门应按照各自的职责，做好本规定的实施工作。
第五条 市、县（市、区）、乡（镇）人民政府应切实加强对殡葬改革工作的领导，将殡葬改革工作列入精神文明建设的总体规划，把殡葬管理纳入政府工作的目标管理，把建立和改造殡葬设施列入城乡基本建设规划，并将相关经费列入财政预算。
第六条 乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会和机关、团体、企事业单位应积极做好本区域本单位的殡葬管理工作。
第七条 市、县（市、区）成立殡葬管理工作协调领导小组，领导小组办公室设市、县（市、区）两级政府民政部门，负责殡葬执法的组织协调及督查工作。
第八条 各级人民政府和有关部门应当对推行殡葬改革取得显著成绩的单位和个人给予奖励。
第九条 尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，任何组织和个人不得干涉。
第二章 火葬管理
第十条 本市行政区域内均为火葬区。石鼓、雁峰、珠晖、蒸湘、南岳五区及县（市）的城区为强制火葬区，农村地区提倡和推行火葬。
共产党员、国家工作人员，逝世后必须火葬，简办丧事。
第十一条 本市行政区域内的人员及外来人员死亡，遗体一律在死亡地火化。对死囚、刑事案件、交通事故、无名、无主等非正常死亡人员遗体，经公安部门鉴定后，通知殡仪馆接运、火化。
外来人员死亡其遗体因特殊情况要运回原居住地火化的，须经死者生前居住地县级民政部门出具证明，并经死亡地县以上殡葬管理部门批准。
前款所列无名、无主遗体所需的火化费用，分别由市、县财政列支。
第十二条 暂时不火化的遗体在殡仪馆的保存期限一般不超过15天，需要延长保存遗体期限的，按有关法律规定办理。逾期不作处理的，殡仪馆可在书面告知15日后或者公告60日后将该遗体火化。
第十三条 按规定可以不实行火葬的少数民族、宗教人士、港澳台同胞和外籍人士死亡后的殡葬事宜，按国家有关规定办理。
第十四条 殡仪馆是提供遗体运送、冷藏、火化服务的公益性非营利机构。禁止其他单位和个人从事遗体运送、冷藏、火化业务。
殡仪馆应当对运送遗体的车辆进行消毒处理。
第十五条 各单位凭殡仪馆的火化证明办理丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助费等手续。
第十六条 殡葬管理部门、医疗卫生单位应加强对医院太平间的监管。
本市各级各类医疗卫生单位的太平间应由医院或委托经批准的殡仪服务单位管理，禁止发包给其他单位和个人。病人死亡之后，医院应及时通知殡仪馆，殡仪馆应及时接运遗体。有太平间的医院对临时停放遗体应建立登记制度，并接受殡葬管理部门的监督。
第十七条 火化遗体应当向殡仪馆提交死亡证明。遗体火化后的骨灰经告知超过30日无人领取，殡仪馆有权处置。
第三章 殡葬设施与公墓管理
第十八条 兴建殡仪馆、火葬场，由县（市）民政局提出方案，报本级人民政府批准，并报送市民政局备案；兴建殡仪服务站、骨灰堂，由市民政局和县（市）人民政府批准。
任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。
第十九条 经营性公墓一般以县（市）为单位建立。公益性公墓一般以村为单位建立。
公墓的建立与管理应当按国家有关规定办理审批手续。
禁止未经批准的任何单位和个人建设经营性公墓和公益性公墓。
禁止经营性公墓提供棺葬用地。禁止在公墓内进行封建迷信活动。
农村公益性墓地只能供本村村民使用，不得向村民以外的其他人员提供墓葬用地。禁止公益性墓地变相开展经营活动。
第二十条 禁止在公墓或者农村公益性墓地以外的其他地方建造坟墓。其他地方现有坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。
第二十一条 墓穴占地面积和使用年限按省人民政府的规定执行。
禁止建立或者恢复宗族墓地；禁止建造活人坟墓；禁止建造超面积大型坟墓；禁止将骨灰装入棺木后再行土葬。
公墓经营单位禁止倒卖炒卖、传销或变相传销墓穴和骨灰存放格位。
墓穴使用时间为20年。逾期继续使用的，应当重新办理使用手续；逾期未办理手续的，作无主墓穴处理。
第二十二条 公墓经营单位要凭用户出具的火化证明提供公墓穴位和骨灰格位。
第四章 丧事活动和丧葬用品管理
第二十三条 办理丧事活动，应当遵守社会公德，不得妨碍公共秩序、危害公共安全和侵害他人的合法权益，不得污染环境，不得搞封建迷信活动。
第二十四条 城区内的丧事活动必须在殡仪馆或殡仪服务站进行。
市本级每个城区可根据实际情况，规划、设置一定数量的殡仪服务站，以方便市民办理丧事。
禁止在党政机关、企事业单位内和占用城市街道、广场等公共场所及居民区停放遗体、搭设灵棚。禁止在城区送葬途中丢纸钱和鸣放鞭炮等。
第二十五条 制造、销售丧葬用品，必须到工商行政管理部门申领营业执照。
丧葬用品销售点应统一规划、合理布局，不得设置在旅游景区、城市主干道两侧。
工商、民政部门应加强对丧葬用品制造和销售的管理。制造、销售丧葬用品的单位和个人必须接受工商、民政部门的检查和监督。
第二十六条 禁止制造、销售纸钱、冥币、纸屋、纸人、纸马等封建迷信丧葬用品和制造销售棺木、龙头杠具等土葬用品。
第二十七条 殡仪服务机构的工作人员应当遵守职业道德和纪律，实行规范、文明服务，不得利用工作之便牟取私利、索要或者收受财物。
殡仪馆应严格执行物价部门核定的收费项目和标准。
第五章 罚 则
第二十八条 共产党员、国家工作人员违反本规定，除按本规定处罚外，另由有关部门给予党纪、政纪处分。
第二十九条 无照生产、经营丧葬用品或者生产、销售棺木等土葬用品的单位和个人，由工商行政管理部门依照相关规定处罚。
第三十条 违反本规定，有下列行为之一，根据《办法》第二十七条、第二十八条的规定，由民政部门责令平毁坟头或者限期迁出，恢复原貌；拒不改正的，由民政部门会同有关部门和当地乡（镇）人民政府强制执行。执行所需费用由当事人全额承担。
（一）建造或者恢复宗族墓地和建造永固性墓穴及活人坟墓的；
（二）在耕地、林地、城市公园、风景名胜区、文物保护区、水源保护区和水库、湖泊、河流的堤坝附近及铁路、公路主干线两侧建墓的；
（三）将应当火化的遗体土葬或将骨灰装棺土葬的；
（四）在经营性公墓、公益性公墓以外的地方建造坟墓的。
第三十一条 违反本规定，具有下列行为之一，由民政部门会同有关部门，按照《办法》第二十九条的规定，责令限期改正，并没收违法所得，处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。
（一）未经审批擅自开办经营性公墓、公益性公墓；
（二）公墓内超面积建造墓穴；
（三）制造、销售封建迷信丧葬用品。
公墓所在地的乡（镇）、街道有责任及时制止和纠正违反前款第（一）项的行为。
第三十二条 农村公益性公墓对村民以外的其他人员提供墓穴用地，或变相出售墓地从事经营活动，由民政部门会同有关部门按照《办法》第二十九条的规定，责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
对违反前款规定的公墓所在地乡（镇）、街道党政一把手、主管领导追究行政责任。
第三十三条 在殡仪活动中妨碍公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益，进行封建迷信活动或者破坏殡葬设施，从事非法经营性殡仪服务活动，倒卖炒卖、传销或变相传销墓穴和骨灰存放格位，由民政、公安、工商行政管理等有关部门予以制止，并依照有关法律、法规、规章处理。
第三十四条 违反本规定，未经批准从事遗体运送的，由交通部门依法处罚。
第三十五条 违反本规定，在党政机关、企事业单位和公共场所及居民区搭设灵棚，由城市管理行政执法部门强制拆除，并依据《湖南省实施＜城市市容和环境卫生管理条例＞办法》第二十七条规定处100元以上1000元以下罚款。
第三十六条 违反本规定，在城区送葬途中丢纸钱和燃放鞭炮的，由城市管理行政执法部门依据《湖南省实施＜城市市容和环境卫生管理条例＞办法》第三十条处5元以上100元以下罚款。
第三十七条 对违反规定发放丧葬费、抚恤费、遗属生活困难补助费等费用的，由民政部门、财政部门责成其所在单位收回全部发放金额。对审批发放相关费用的责任人员按情节轻重给予行政处分。
第三十八条 对拒绝、阻碍殡葬管理工作人员依法执行公务或者侮辱、殴打殡葬管理人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处理，触犯刑律的，移送司法机关，依法追究刑事责任。
第三十九条 殡葬管理人员和殡仪馆服务人员利用工作之便索取财物的，由民政部门责令退赔，未构成犯罪的，依法给予相应党纪、政纪处分；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 严格罚没款管理，罚没款一律使用省财政部门统一印制的罚没款收款收据，所收罚没款一律上交同级财政。
第四十一条 殡葬主管部门和相关行政执法部门及其工作人员，不依法履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，对负有责任的领导人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予批评教育或者处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任．
第六章 附 则
第四十二条 本规定自2008年 4月1日起执行，市人民政府1999年12月22日颁布的《衡阳市殡葬管理规定》（衡政发[1999]24号）同时废止。
论公立高校银行贷款的政策性特征
李文江
摘要：公立高校银行贷款是一种自发的制度，在2007年3月份召开的两会上也成为代表们热议的一个话题，大家呼吁政府尽快解决高校银行贷款问题。作者从公立高校和政策性银行同是公法人、公益性目标的一致性等分析出发，论证了公立高校政策性银行贷款的特征，对解决公立高校银行贷款存在问题具有理论意义和实际应用价值。
关键词：公立高校 公法人 开发性金融 软贷款
政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。
一、政策性银行和公立高校同系公法人
（一） 对公法人的认识
所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（Universitas Personarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。
公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。
三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。
四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。
五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。
六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法 。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义 。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
（二） 我国政策性银行属于公法人
我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征 。 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归 ；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的 。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由 。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织 。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人” ，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。
政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（三） 公立高校也属于公法人
公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。
公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提起诉讼。
高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Public corporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（les etablissemnts publics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。
这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，起诉和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。
二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性
（一） 政策性银行的公益性目标产生的依据和功能
