依据WTO规则，完善我国外商投资软环境
王云芳
[摘要] 本文通过分析吸引外资的主要因素，确认外商直接投资领域存在着大量与WTO规则不相符之处，提出了外商投资软环境根本性因子存在四方面的缺陷。
[关键词] WTO规则；外商投资；软环境；
[Abstract] Through the analysis of the elements which attract foreign investment, the article recognizes that in this area too many elements are not in conformity with the WTO rules. The author points out four drawbacks of the elements of the soft environment for foreign investment.
[Key words] WTO rules; foreign investment ; soft environment
外商直接投资在八十年代基本上是以港台资本小额投入为特征，项目多为粗加工工业，技术含量低。九十年代中期以来，我国在引进外资特别是外商直接投资领域取得了长足的进步，表现为投资规模与质量大幅度提高，我国多次成为年度世界第二大外商投资国，外资项目的平均投资规模、技术含量也逐年提高，产业结构趋于合理。 世界500强企业有近半数在我国进行了投资，标志着我国正在从区域性投资市场转化为世界性投资市场。但这些成绩取得有其历史性原因，也有必然性原因，不能说明外商投资软环境已尽善尽美。而事实上，正是由于在外商直接投资领域存在着大量与WTO规则不相符之处，外商直接投资软环境存在严重缺陷，才导致了外商平均投资规模偏小，大中型跨国公司对华投资处于试探性、风险性投入阶段。在华外资总规模与我国巨大的潜在市场容量、丰富而低成本的人力资源、低廉的土地价格及各种政策优惠条件均极不相符。如果扣除因文化因素而进入大陆的海外华人资本，因区位因素而进入的邻国（区）资本，因回避高关税等贸易壁垒而转移至大陆的生产性资本及为占领我国市场、不顾短期效益的投资外，真正意义的由于投资软环境优越而进入大陆的国际自由流动资本是少而又少。在当今跨国公司成为世界直接投资主体、国际资本流动规模日益增加的时代，我们吸引外资的工作势必在软环境中存在一些根本性缺陷，才会导致外资没有大规模全方位进入我国。这些根本性的缺陷包括：
1． 缺乏必要的财产保护
外商投资，意味着将资产长期置于我国境内。这些资产的安全是否能得到长期保证，是外商投资前首先要考虑的问题。
（1）法律问题
按照国际惯例，进入我国的外方投资者的财产保护主要依赖于中国法律，其次才是靠政府权力。而我国法律在财产保护上存在不完备之处，我国宪法没有规定私人财产保护程度，没有禁止政府对私人财产进行征收或国有化。一些法规如土地法、规划法、水利法等多部法律认定政府对私人财产有处置权，且政府补偿标准严重低于市场价值，甚至不予补偿。因此，从法律角度讲，投资方不仅在知识产权等无形资产保护上存在不安全性，甚至有形资产如房地产、机器设备等也缺乏有效保护。
事实上，中国各级政府积极保护投资者的财产，并不存在以国有化名义进行的政府征收，必要的财产征收如修建水利设施和交通设施而进行的财产征收数量极其有限，且政府均给予合理的补偿。但由于依靠政府权力进行财产保护在投资者看来缺乏长期性和可靠性，因此只有建立完善的财产保护的法律才能解除外商投资的后顾之忧。
（2）政府权力问题
政府权力过大且缺乏有效监督也构成了对投资者的财产保护的潜在威胁。我国各级政府拥有政府较多的经济权力，同时政府名义上又拥有众多国有企业。因此，理论上说，政府有牺牲私人投资保护国有企业的倾向。更何况我国已建立起国有企业为主体的经济基础，外商投资者与政府合作，共同经营改造国有企业，既易受到政府扶持，又可避免在基础工作上的投资，是外资进入中国的捷径。可是合作双方一旦发生财产纠纷，拥有一定的纠纷处置权的政府处于强势地位，使外方感到不公平和财产缺乏安全感。尽管事实上由于国有企业产权虚置，各级政府并不真正代表国有企业利益，因此，一般也不存在政府利用
特权替国有企业谋夺外方投资者资产的可能性，但这种危险性的存在，在一定程度上阻碍了外商对华投资。
（3）无形资产的保护问题
如果说，来自法律与政府权力上的对外资有形资产安全威胁只是潜在性的和理论上的，那么在我国外资无形资产受到损害则可能是现实的。其主要原因在于：
首先，民众对无形资产认可程度较低，除商标与专利外对软件版权、地理标志权，外观设计权、商业机密权等权利的保护缺乏深入认识，不主动保护知识产权，认可各种侵权边缘行为，对侵犯知识产权采取宽容态度。这是外资企业无形资产安全得不到保护的基本原因。其次我国企业多为中小企业，规模小，设立时间短，缺乏品牌，也缺少创新能力。因此仿制与再开发是其生存与发展的主要途径，在不同程度上存在侵犯产权的问题，使轻微的侵权成为普遍性问题；第三无论是在立法上还是在执法中，均存在观念上的偏差，认为在我国保护知识产权的义务远大于利益，因此存在被动性和地方保护主义。
无形资产保护是一个体系，不仅包括法律条款和制度上的措施，更包括观念上的赞同和行为的主动性。只有建立起有效的无形资产保护体系，外商才会将一流的技术引入我国。
2．过度的行政干预
外商能否按自己的意愿自由经营其投资项目，是外商选择投资地点时所要认真考虑的。在我国，受计划经济模式和国有经济体制双重影响，各级政府习惯于对经济活动进行直接干预。在外商投资领域，政府也制定了一系列的管理制度。这些管理制度中的某些部分与市场经济原则和国际惯例有一定的差别，构成对外商自由经营权的威胁。政府的过度行政干预主要有：
（1）外资企业设置主管部门，进行层层审批。
在我国，外资企业特别是中外合资企业拥有隶属关系的行政
管理门。根据《外资企业法》、《中外合资经营企业法》及《中外合作经营企业法》等有关法律，外商投资企业进行企业设立、企业终止、企业变更章程与合资和合同等重要经济行为时必须报请对外贸易经济合作部及其指定的机构审批，由此，类似于国有企业，外资企业有了事实上的业务主管部门。而在一些服务性领域，如旅游、广告、投资、建筑、医疗、商品批发零售，须接受相关领域的主管行政部门与外经贸部的双重管理。如果外商投资规模较大，还需报请计划经济委员会审批。于是，形成了我国特有的对外商进行的非职能部门的管理。
（2）阻止企业竞争，限制外资准入领域。
根据《外商投资产业指导目录》及其它有关规定，政府有权
指定外商投资领域和投资地区。我国政府将投资领域划分为三类，即鼓励投资领域、限制投资领域和禁止投资领域。鼓励外商投资领域一般均为难以获利的领域，如农业、环保产业、基础设施建设等，相反，对进入电信、银行、保险、批发零售业、专业服务等易获利领域进行限制，甚至禁入。为了阻止外资企业与国有企业发生竞争，对一些国内生产能力饱和的领域也限制外资进入。政府这种根据资本来源划分企业类型并管理投资准入领域的作法与国民待遇原则严重背离，是阻碍外资大规模进入我国的直接障碍。
（3）提出种种附加要求。
我国企业除承担纳税任务外，还须承担许多社会义务，如安排复员军人、残疾人就业等，而对外资企业政府提出了更多的附加要求。如当地人员含量要求、贸易平衡要求、外汇平衡要求、外汇管制要求、出口实绩要求、技术转让要求、当地股份要求、雇用劳动力要求等，企图利用企业解决本地区的社会经济问题。同时对外资企业的开业条件，贷款条件、获取许可证配额条件的要求也高于其它企业。由此增加了外资企业的负担，造成不平等的竞争条件。虽然在新修改的相关法律条文中对有关要求进行了部分删除，但同时在新近开放的经济领域，其附加要求仍大量存在。
3．缺乏仲裁机构与国际仲裁机制
外商在企业经营过程当中，难免不与中方国有企业、消费者、有关政府甚至有关法律发生矛盾。在通常情况下，这些矛盾在中国法律框架内可以由法院裁决，一般性纠纷可由政府仲裁。但也存在例外情况，包括：
（1）国家有关法律法规与中国承认的国际上通用的法律法则
和有关承诺相矛盾且损害了外商投资者利益的。如我国的《外国企业所得税法》规定外资企业缴纳所得税率与国内企业所缴纳税率不完全一样，国内企业所得税税率通常是根据企业利润率、利润规模确定为不同税率，最高为33%，而外商投资企业所得税皆为33%（除去优惠税率部分，仅指一般情况）；
（2）中国各级政府做出的决定，该决定虽然不违背我国法律
但明显不合理且损害外资方利益的；
（3）由于文化差异而得不到公正解决的纠纷。这些矛盾与纠
纷实质上是外资方同中国法律、政府、文化之间的冲突。在冲突中，作为弱势的外资方迫切需要进行公正的国际仲裁。在我国尚未建立完备的国际仲裁机构之前，公正地解决外资方与中国法律、政府、文化之间的矛盾的可能性较小。
4．歧视性环境
严格意义讲外资企业是一类资金来源于境外的中国企业，它同国有企业、民营企业完全一样，履行着纳税义务，因此，无论是在法律上，还是在观念上，均不应对其另眼看待，更不应对其进行歧视。但目前歧视现象在一定程度上是存在的，主要有：
（1）以保护民族工业、幼稚工业为由制定限制外资企业发展保护国有企业的政策。在我国普遍地将外资企业产品同国有企业、民营企业产品在市场上竞争，等同于进口商品与国内商品的竞争，即将外资企业产品特别是外商独资企业产品等同于进口产品。因此，很轻易地将世贸组织容许发展中国家在一定期限内保护国内幼稚产业的作法，作为制定限制外资企业，发展民族幼稚产业政策的基础。其实，这是由于并未真正理解世贸组织相关规定的实质所致。利用较高的关税保护发展中国家的幼稚产业，是为避免这些产业消亡或发展不充分而造成税收和就业问题与经济发展问题。外资企业在东道国已经上缴了税费、雇用工人，也就不存在对其限制的理由。相反越是发展薄弱的经济领域和目前效率低下的领域均应鼓励其进入，以增加税收与就业，并带动相关经济领域的发展。
（2）歧视性收费。我国在许多领域存在着对外企和外国人收取高于国企和本国公民用费的作法，甚至由政府提供的服务收费标准（如土地价格）也有相同问题。由此造成经济意义并不大但外资方心里上难以接受的歧视性收费问题。
（3）透明度歧视。在我国目前仍存在经济贸易领域政策信息缺乏透明度问题。 由于外商在制定政策过程中没有发言权，这点明显不同于国有大中型企业领导者，而且由于与政府各部门接触相对较少，因此，对我国有关法律法规、行政依据及相关信息知之甚少，而对一些变更的规定的了解常常滞后，造成透明度歧视。
由于我国处在由计划经济向市场经济转型时期，在引进外资领域存在不完善实属必然。对此应进行充分讨论并逐步完善。上述问题是全国性问题但一些地区已经通过地方性法规、政策对此进行一定程度的补救，取得了明显效果。可见，目前存在于外商直接投资领域中的种种问题是前进中的问题，也是完全可以通过改革解决的问题。
个人简历：王云芳（1971.1－），女，毕业于中国刑警学院，文照系，内蒙古兴安盟党校法学副教授，从事民商法方向教学与研究。
参考文献
国家土地管理局关于认真做好地籍调查、土地登记发证等工作的通知
国家土地管理局
国家土地管理局关于认真做好地籍调查、土地登记发证等工作的通知
国家土地管理局
各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地(国土)管理局(厅)，解放军土地管理局、新疆生产建设兵团土地管理局，各直属单位：
根据国家统一部署开展的全国城镇国有土地使用权申报工作，在各级党委、政府的领导和支持下，经过土地管理战线全体同志的共同努力，已基本完成。通过这项工作的开展，不仅摸清了城镇土地使用状况，满足了征收城镇土地使用税的急需，解决了一批土地权属纠纷，为开展地籍管
理工作奠定了基础，而且促进了安定团结，取得了一定的经济效益和社会效益。各地要在此基础上，认真抓好地籍调查、土地分等定级和土地登记发证工作。现将有关事项通知如下：
一、认真执行《城镇地籍调查规程》(以下简称《规程》)，因地制宜地开展地籍调查工作。在完成城镇国有土地使用权申报以后，各地要根据《规程》的要求，认真做好土地权属调查，并根据本地条件确定勘丈方法，积极开展地籍勘丈工作。有条件的城镇要尽量采用《规程》规定的第
一种方法，一步到位；采用后两种方法的，待建立初始地籍后逐步过渡到第一种办法，尚未开展的城镇，要先进行小范围的试点，积极创造条件由点到面逐步开展。在开展之前，须指定专人保管好申报资料，并根据土地使用者变更土地申请对土地申报资料随时更新，以保持申报资料的现势
性。
目前暂无条件按《规程》要求进行地籍调查的村庄和集镇，可采用自由坐标系，以村庄或街坊时行控制，在各宗地界址点、特别是无明显地物的界址点实地埋设标志，实丈宗地边长，并根据村庄(街坊)控制和实丈边长计算面积，绘制地籍图；若具备1∶2000的图，可将其放大成1∶1000
或1∶500的图作为编绘地籍图的基础图件，宗地界址点埋设标志，实丈宗地边长，面积用实丈数据计算。
二、积极稳妥地开展土地登记发证工作。
土地登记发证是地籍管理的核心，各地要根据《土地登记规则》的要求 ，对经过地籍调查达到“权属合法、界址清楚、面积准确”的宗地及时进行注册登记，颁发土地证书。
土地利用现状调查必须按照国务院国发〔1984〕70号文件和《土地利用现状调查技术规程》的要求，认真做好权属调查，凡是完成调查，成果达到土地登记发证要求的，应立即开展以农村集体土地所有权和国营农、林、牧、渔场国有土地使用权为主要内容的登记发证工作，建立以村和
国营农、林、牧、渔场为单位的土地登记制度。若调查成果满足不了土地登记发证要求的，土地详果不得验收，应及早进行补课，经验收合格，再行登记、发证。
三、建立健全地籍管理制度。
初始登记完成以后，各地要认真做好日常的变更土地登记、土地统计调查、统计年报工作。今年，各省、自治区、直辖市要抓好三至五年日常地籍试点，逐步建立健全日常的地籍管理制度。
四、根据条件积极开展土地分等定级工作。
土地等级是实行土地有偿使用、确定土地税率的重要依据。经过两年多实践，《城镇土地定级规程》已基本成熟，试点证明，土地定级工作所需人力、物力和财力较少。因此，有条件的城镇要尽快开展土地定级工作，并及时将定级资料用于土地有偿使用特别是征收城镇土地使用税工作
。
五、加强领导，严密组织。
地籍调查、土地分等定级、土地登记发证工作牵涉面广，政策性强，工作量大，技术要求高，因此各地要采取措施，保质保量地完成任务。
(一)各级土地管理部门要把土地调查、土地登记发证等工作列入重要议事日程，认真研究，做出部署。疑立以主管领导负责的领导小组，具体组织实施，抓好工作落实。对工作进展情况及遇到的问题，要及时向政府领导汇报、请示，以取得政府的支持。
(二)各级土地管理部门要加强地籍管理队伍的培训。建立一支政治、业务素质较高，能适应地籍调查、土地登记发证等地籍工作需要的专业队伍，并保持相对稳定，以保证工作的连续性。
(三)收取的土地调查、登记费用，要列入预算外资金管理，只能用于地籍调查、土地登记发证等地籍管理业务工作，不得挪作他用。
(四)地籍调查、土地登记发证等工作是《中华人民共和国土地管理法》和党中央、国务院赋予土地管理部门的重要工作，要坚持维护土地登记发证工作的严肃性，对擅自和越权进行土地登记发证等违法行为要坚决予以制止和严肃处理。
1990年4月17日
