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刑事诉讼法的修改与公安侦查工作的调整

曹文安


[内容提要]1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《关于修改(中华人民共和国刑事诉讼法)的决定》。修改后的《刑事诉讼法》对公安侦查工作提出了更高的要求。为了适应修改后的刑诉法的要求，公安侦查工作必须作出相应的调整。本文认为，这种调整应从侦查观念、侦查体制、侦查队伍素质等方面进行。
[关键词]刑诉法修改 公安侦查调整
1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《关于修改(中华人民共和国刑事诉讼法)的决定》。这次刑事诉讼法的修改;在保持了原来的体例和原有的框架、结构的前提下，对刑事强制措施、诉讼当事人的诉讼权利的保障、以及对立案、侦查、起诉、审判、执行等程序中的相关问题，都进行了重大修改。公安机关是执行刑事诉讼法的主要机关之一，是刑事案件的主要侦查机关，刑事诉讼法的修改牵涉到公安侦查工作的方方面面，公安机关必须对公安侦查工作作出相应调整，方能适应修改后的刑事诉讼法的要求。
一、侦查观念的调整
此次刑事诉讼法的修改，对公安侦查工作影响较大的莫过于收容审查制度的废除，庭审方式的改革，以及律师可以介入侦查程序的崭新规定。
收容审查本是一项行政强制措施，但在司法实践中，却被公安机关广泛用来对付刑事犯罪分子，成了事实上的刑事强制措施。在长期的刑事司法实践中，公安机关已经很习惯于采用收容审查手段来办理刑事案件，从而形成了以审代侦、先讯问后取证的办案模式。由于是在缺乏证据后盾的情况下开展讯问，所以侦查人员较难通过合法手段获取口供，而只能借助于刑讯通供、诱供等非法手段来逼取、骗取口供。长此以往，侦查人员的讯问水平、取证能力便萎缩了，侦查素质也下了台阶。侦查人员长期遵循先讯问后取证的办案模式，其侦查水平、侦查能力的日益萎缩与刑事犯罪的日益智能化、集团化的反差愈益明显。而此次刑事诉讼法修改后，有关机关已明确宣布废除收容审查制度。对此，公安机关在较长的一段时期内，在办理刑事案件过程中，必然觉得难以适应。
评价一个国家诉讼制度的优劣，重要标志之一就是看其法庭的审判是否公正。我国原庭审方式由于实行卷宗移送主义，所以在实践中存在法官先入为主、先判后审的弊端，法庭审判成了“走过场”，在法庭上公诉人不承担举证责任，法庭开庭审理，如认为事实不清或证据不足，则退回检察院补充侦查，辩护人的辩护只不过是例行公事。这种庭审方式显然难以体现公正。为了充分保证诉讼公正，此次修改刑事诉讼法，确立了“辩论式”的庭审方式，即在法官的主持下，由控、辩双方交叉询问并开展辩论、质证，法官在充分听取了各方意见后，从容决定对证据的取舍和对案情的认定，最后依法作出具有权威性的判决。这就明确了控诉方的举证责任。如果控诉方所举证据无法证明指控的犯罪事实，则人民法院有权作出“证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。”这一改革，无疑对控诉方的取证能力提出了更高的要求，对公安侦查工作具有重大的影响。
修改后的刑事诉讼法规定律师可以介人侦查程序，这标志着我国的诉讼制度又向民主化迈进了一大步。律师介入公安侦查程序，无疑将对公安侦查活动起到有效的监督作用。律师的介入，必将遏制“警察暴力”，同时也能使犯罪嫌疑人的诉讼权利得到较好的保障。律师介人侦查程序后，其有权会见在押的犯罪嫌疑人，有权向犯罪嫌疑人了解案件有关情况，有权向犯罪嫌疑人提供法律咨询，对侦查人员侵犯犯罪嫌疑人诉讼权利的，律师有权代为控告。由此可见，律师的介入，对公安侦查工作提出了更高的要求。为保障侦查工作的顺利进行，侦查人员应当在律师介入之前就突破犯罪嫌疑人的口供，掌握犯罪的主要证据，以掌握进一步侦查的主动权。
不论是收容审查制度的废除，还是庭审方式的改革，抑或是律师介入侦查程序的规定，归根到底都要求侦查人员要转变侦查观念，明确侦查程序具有的惩罚犯罪与保障人权的双重功能，改变办案模式，变先讯问后取证为先取证后讯问再取证，同时，努力提高讯问水平和取证能力。唯有如此，才能做到依法侦查，才能圆满地完成侦查任务。
二、侦查体制的调整
体制不顺，机制不活，是制约侦查工作效益的重要因素。派出所承办大量刑事案件的机制导致防范薄弱，治安基层基础工作普遍被削弱;侦查与预审部门分立的体制，人为地割断了侦查破案工作的连续性，造成侦查与预审部门在工作衔接上的困难，同时还容易造成重复劳动，影响办案效率。修改后的刑事诉讼法对公安侦查办案时间和质量都提出了更高的要求，原来的侦防机制和侦审分立的体制已不能适应刑事诉讼法的要求，进行相应的调整势在必然。
改革侦防机制，刑侦部门承担绝大部分刑事案件的侦查任务，派出所不再承担破案指标，而是集中精力做好基层基础工作，这样，一方面加强了治安防范工作，对预防犯罪起到重要作用;另一方面，由于派出所加强了对重口、外口的管理，加强了基础建设，所以它就能利用群众基础好、人员熟、情况熟的优势，为刑侦部门提供破案线索和协助抓获犯罪嫌疑分子。这一改革目标的实现，就能为刑侦部门侦查刑事案件赢得时间，既可迅速破案，又能及时收集到有关的犯罪证据，为依法侦查打下扎实的基础。
实行侦审一体化，是对原侦审分立体制的重大改革。我国的公安预审部门在长期的侦查实践中，为严格办案，依法监管，深挖犯罪，作出了突出的贡献。但随着修改后的刑事诉讼法的贯彻实施，侦查与预审分设的体制弊端暴露得越来越明显。侦审分立究竟有无必要呢?其实，从侦查程序构造的理论看，侦审本来都属控方，是公安机关这一承担控诉职能的机构之下的两个部门，共同承担控诉之职，实无分立之必要。从公安机关与检察院在办理刑事案件时的相互关系看，我国的公、检关系与国外的不同。国外检察官与警察之间是一种支配与被支配的关系，相互间不存在互相制约的关系，侦查与检察是一体的;而我国的公安侦查与检察的关系是断开的，即公安机关与检察院之间在办理刑事案件时存在相互制约关系，检察院对公安机关办理的刑事案件有审查起诉权。这种公检关系也表明在公安内部不必另设一个部门来对侦查部门办理的刑事案件进行审查把关。因此，侦审一体化符合刑事诉讼目的。实行侦审一体化，就是要在侦查部门内实现立案、侦查、审讯、提请批捕、移送起诉一体化。这样，既可保证办案时效，提高办案效率和办案质量，又有利于明确责任，严格执法，更加有力地打击犯罪，同时还有利于侦查人员业务素质的全面提高。
为适应修改后的刑事诉讼法的要求，公安机关除了调整侦防机制和侦审体制外，还应建立侦查破案的快速反应机制。刑侦部门应当与指挥中心、交警、巡警和派出所紧密协作，接警后迅速出警，快速赶赴现场，抓获现行，掌握第一手材料。这一系列改革目标实现后，公安侦查工作方能迈上一个新台阶。
三、侦查队伍素质的调整
刑事侦查工作是一项专门性工作，专业性很强，对侦查人员的素质要求较高。侦查员不仅要有较高的政治素质、业务素质，而且要有较好的法律素质、文化素质、身体和心理素质，并不是什么人都可以当侦查员，只有优秀的人才能成为侦查员。目前在公安刑侦队伍中有“三个三分之一”:有三分之一的人能干，三分之一的人跟着干，三分之一的人只会送水送饭。这种队伍状况根本无法适应修改后的刑法和刑事诉讼法的要求，必须进行调整。笔者认为，对公安侦查队伍的调整可以从以下几方面进行:
首先，把好进人关。公安部应当尽快制定侦查人员任职资格标准，同时要将此标准法律化。各级公安机关在招警时，就应按此标准招收侦查人员。凡不依此标准者，所招人员清理出侦查队伍，对违反规定招警的公安机关负责人以及直接责任人员，应给予必要的纪律处分。
对侦查人员的任职资格标准，可考虑以下几点:政治上，应有一定的政治理论水平，最好是共产党员或者是共青团员;业务上，应经过正规的公安政法专业培训，凡从正规公安政法院校毕业的学生，侦查机关可以优先考虑录用，以改变当前一些地方公安政法院校正规毕业生进不了侦查队伍，而未经正规培训的人却大量涌入侦查队伍的状况;法律素质方面，侦查人员应具有良好的法律素质，特别要精通刑法和刑事诉讼法;文化素质方面，侦查人员至少应具有高中毕业文化水平，最好要有大专文化程度;另外，侦查人员还应具有良好的身体和心理素质。
其次，加强对现有侦查人员的培训和考核。现有的侦查人员中，大部分具有较好的政治和业务素质，但是，由于工作任务重，严打和专项斗争接二连三，侦查人员疲于奔命，没有得到休整和培训，业务素质停滞不前甚至下降，法律素质明显跟不上形势的发展，身体素质则根本没有提高的机会。对此，公安机关应加强对他们的培训，在此基础上，按照侦查人员任职资格标准进行考核。对经过培训考核后，不能达到侦查人员任职资格标准的，要转岗，不能再呆在侦查部门。
最后，要在侦查队伍中建立优胜劣汰的用人机制，奖勤罚懒的激励机制，能者上、庸者下、平者让的竞争机制。在当前的侦查队伍中，存在着松、散、懒的问题。一些侦查员不思进取，混时度日，无所作为。这种状况存在的根源在于侦查队伍中各种机制存在问题。侦查员干 干少一个样，干好干坏一个样。有能力的侦查员得不到重用，而平庸无能者由于会做“公关”工作，反而深得某些领导的赏识，升迁有门。虽然有些地方的公安机关已经意识到了这一问题，在侦查队伍的领导任用上，进行了竞争上岗的尝试，但这样仍然没有从根本上解决问题。竞争上岗制是能者上、庸者下、平者让的竞争机制的必然结果，但是，侦查队伍的领导岗位毕竟是有限的，不可能所有有能力、表现好的侦查员都能走上领导岗位。这就需要配套建立奖勤罚懒的激励机制，即建立侦查员等级晋升制，将侦查员划分一定的等级，规定晋级标准，定期进行目标考核，凡符合晋级标准者给予晋升;凡未达到晋级标准但仍符合所任级别标准者，保留原级;凡未达到晋级标准同时又末达到原级别标准者，降级使用。同时，对不同的级别，规定不同的政治、经济待遇。在建立竞争机制、激励机制的同时，还应建立优胜劣汰的用人机制，即对那些不思进取、无所作为、对任何考核都抱着无所谓、在侦查队伍里表现不死不活的人，应坚决予以淘汰;而对那些表现突出、积极进取、为侦查事业鞠躬尽瘁的人，则应予以重奖或者重用。这样，优秀的侦查员才会觉得自已的价值得到了承认，前途光明;一般的侦查员才会觉得有压力，才会知道继续混日子就有可能被淘汰;而劣质侦查员才有可能被清理出侦查队伍。而这样的侦查队伍用人机制才有可能充分调动每一个侦查人员的工作积极性和主观能动性，才有可能建成一支党和人民放心的、充满生机和活力的、具有很强攻坚能力的队伍。

本文发表于《福建公安高等专科学校学报》1999年第2期

我国监狱经济体制改革的探讨

作者：倪毅 高晓华
2007年3月

内容摘要
监狱经济是伴随着监狱及其行刑活动而产生的一种特殊的经济活动，它的存在及其发展不仅能使罪犯劳动力资源得到开发利用，为国家经济建设做出贡献，而且还能为监狱有效执行刑罚提供物质保障和现实载体。而监狱经济的运行状况，直接取决于监狱经济体制。
在传统的社会主义计划经济体制时期，监狱经济体制是一种权力高度集中、监狱和监狱企业合为一体的体制，并且一直延续到今天。但是在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位，经济效益不断下滑，监狱的生存也受到了直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。表现在监狱经济方面，面临着监狱企业补充监狱各项建设经费、生产经营债务、办社会等负担过重；监狱企业长期投入不足，发展空间严重受阻；传统监狱企业管理体制不适应市场经济等主要困难与问题。表现在监狱经济体制方面，存在监狱刑罚执行、教育改造职能和监狱经济管理职能难以到位；监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难；现行监狱经济体制的瑕疵容易滋生司法腐败等主要弊端。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制面临的困难与弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。因而这一问题也是当前亟待研究解决的重要课题。
本文在对监狱经济发展历程进行总结回顾的基础上，明确了监狱经济的重要地位，论证了监狱经济体制改革的必要性，从多方面分析了监狱经济体制存在的弊端和问题，并提出了我国监狱经济体制改革的方向和对策。本文认为，必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。
关键词：监狱 经济改革 探讨



目 录
摘要 ……………………………………………………………1
引言 ……………………………………………………………4
一、监狱经济的概述 …………………………………………7
（一）监狱经济的基本涵义 …………………………………7
（二）监狱经济的主要特点 …………………………………7
（三）监狱经济关系 …………………………………………9
（四）监狱经济的产生原因 …………………………………10
二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革 ……………14
（一） 新中国监狱生产的创建阶段 ……………………… 15
（二）监狱经济的形成和发展阶段 ……………………… 16
（三）我国监狱经济的现状 …………………………………19
三、我国监狱经济体制改革的必要性 ……………………… 20
（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题 ……………… 20
（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端 ………………… 24
四、对我国监狱经济体制改革的探讨 ……………………… 27
（一）监狱经济体制改革的目标 …………………………… 27
（二）监狱经济体制改革应坚持的原则 …………………… 28
（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考 …………… 29
结束语 ………………………………………………………… 34
参考文献 ……………………………………………………… 35
后记 …………………………………………………………… 37


我国监狱经济体制改革的探讨

引 言
罪犯劳动是指罪犯在监狱机关的组织和监督下从事改造自然并使自身得到改造的活动。马克思主义认为：“劳动是人类生活的第一基本条件。” 劳动创造了人类本身，创造了人类社会及其历史，劳动实践是人的意识、观念产生、发展及转化的主要源泉。罪犯作为社会中的一员，也应该参加劳动，需要在劳动中改造自身。罪犯劳动是人类社会劳动的一个组成部分，是自由刑执行的基本内容之一，其根本目的也是为了改造罪犯。
罪犯劳动并非我国独有。16世纪建造的阿姆斯特丹监狱据认为是“以劳动疗法使犯人回归社会”的第一批现代监狱。 罪犯劳动也是国际人权文件规定的囚犯义务。世界各国的法律也都明确规定服刑犯人须参加劳动。现代各国监狱普遍认为，对罪犯的有效劳动进行合理的经营还可以减少国家的财政支出，节约改造成本。
我国的罪犯劳动以马克思主义理论及其劳动学说为指导，成为改造罪犯、造就新人的基本手段，从而使罪犯脱离了残酷的惩罚和压迫，这是我国罪犯劳动的本质和特色所在。我国现行《监狱法》明文规定，对罪犯实行“惩罚和改造相结合，教育和劳动相结合”的改造原则，并由国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。 为适应劳动改造罪犯需要，保障监狱罪犯劳动改造场所和条件，监狱兴办生产经营项目进而构成了我国社会主义国有经济的一个特殊部分即监狱经济。
我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分，受历史原因和计划经济体制因素的影响，长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了” ，到“两个结合” ，再到“改造第一，生产第二” ，历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正确指导，但是监狱经济的地位始终处于附属的地位，对监狱经济的管理同监狱管理一样，长期实行中央和地方管理，逐步形成了“监企合一” 的监狱经济管理体制。在计划经济年代，国家实行单一的公有制经济体制，生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所，而且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时由于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的行业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分散，技术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。
随着我国市场经济体制的建立和完善，面对激烈的市场竞争，“监企合一”的管理体制使监狱企业缺乏应有的生机和活力，难以适应市场竞争，普遍出现了经营困难。同时由于监狱经费不能足额保障到位，监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的重负，造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体，但是由于生产收入和监狱经费直接挂钩，监狱企业既要按照法律规定，服从、服务于监狱“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨” 的工作方针，又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事，所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求，并且由于监狱经济的困境，严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥，个别监狱甚至发生了利用职权创收等严重的警察犯罪案件。
近年来，国家司法部作为监狱主管部门会同理论界与相关部门先后多次召开专题会议，研究解决监狱经济困难的问题，并出台了一系列对监狱企业的扶持优惠政策，但是至今仍未能从根本上解决监狱经济发展问题。针对监狱经济发展面临的困境，各级司法行政机关以及基层监狱也进行了积极的探索与尝试，但是由于全国监狱经济管理模式和条件千差万别，一直没有探索出普遍适应全国监狱企业发展的成功道路，监狱经济管理体制改革问题遇到了前所未有的坚冰。
笔者作为司法行政系统的一名工作人员，在工作实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了经济管理研究生课程学习以后，更加深刻地认识到，进行监狱经济管理体制改革，走出监狱经济发展困境，是适应社会主义市场经济体制，保障监狱正确执行刑罚，维护安全稳定职能的迫切需要。所以，对我国监狱经济体制改革问题进行学习和研究，积极探索符合中国特色社会主义监狱经济管理模式，是一件十分有意义的事。本文以经济管理学科的相关理论作指导，阐述监狱经济的概况，分析我国监狱经济体制现状和存在的问题，并初步探求具体之改革措施。


一、监狱经济的概述