我国旋转门条款的反思与重构
闫 海
摘要：旋转门条款是对公务员离职后规定期限内从业予以禁止或限制，虽然具有预防期权腐败、防止公权力剩余资源的私有化等功能，但是影响公务员顺畅流动、侵害公务员职业自由等弊端也不应忽视，制度设计应予以全面地利益考量与平衡。《公务员法》第102条是我国旋转门条款发展的重要成果，但是存在较多缺失，亟待从规范体系建设、规制限度掌控、责任和追究机制等方面进行完善。
关键词：旋转门条款；公务员法；离职；从业限制
为保障及增进公益，公权力被创设并授予给政府。公务员作为公权力的代言者与执行人，应时刻以人民服务为宗旨，忠实、勤勉地依法行使公权力，即“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。但是，公务员具有双重身份，除行使公权力而代表公益外，作为个体还具有私权利及私益。避免公务员难以抵御公权力衍生的腐蚀性诱惑，将私益凌驾于公益之上甚至以公权力为追求私益的工具，必须对公务员的行为予以约束。伦理、法律内外两种机制的相互配合，创设规定、引导及监督公务员职业准则的基本框架，“伦理基础提供的是信念、前提、程序，以及指导行为的原则，而法律的主要目的则在于提供控制和限制活动的方式”。 [1]2005年《公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上通过并于2006年1月1日起正式施行，该法不仅规定公务员“全心全意为人民服务，接受人民监督；忠于职守，勤勉尽责；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派”等原则性义务，而且通过奖励、惩戒、辞职辞退及法律责任等具体规范构建具有中国特色的公务员行为规则体系。该规则体系约束公务员行为不限于在职期间，第102条还对公务员离职后规定期限内从业予以规范，即旋转门条款。令人遗憾，第102条实施效果不彰，乃至有些地方政府继续出台与之相悖的鼓励公务员辞职下海的政策。面对实践中的诸多问题，亟待反思旋转门条款的立法意旨，借鉴域外相关立法经验，检讨当前立法的可行性、合理性与周延性，重构我国公务员离职后行为的规范。
旋转门条款的利益考量及平衡
法律是所有法律共同体中各种相互对峙且为得到承认而相互争斗的物质、民族、宗教和理论方面的利益的合力， [2]所谓良法乃是较好地协调各种利益及利益集团的平衡器。因此，立法者应首先条列法律所涉的各种利益，再依据公平正义原则对各种利益予以赋值，将价值优位的利益确定为法律的保障对象，并审慎界定价值位次的利益应予以让步的程度。而且，利益考量及平衡不是静止的，必须因应经济社会变化予以动态调整，才能维护法律为公平正义的化身。同样地，法律分析不应受制于立法者义正辞严地阐释，而是通过利益还原明晰法律的意旨。公务员职业准则由在职向离职后规定期限的延伸及规制，应符合相关利益考量及平衡的基本要求。
旋转门条款的立法意旨包括但不限于以下：第一，预防期权腐败。期权腐败是指，公务员放弃现权套现利的方式，转而将手中公权力作为一项无形资产进行“资本投资”，为自己预留“出路”，待离职后再套现“投资收益”的策略。作为传统腐败的“创新”，期权腐败的遮蔽性较强。首先，期权腐败非即时兑现，投桃报李的时间差掩盖以权谋私的因果关系；其次，期权腐败中的利益“反哺”表现形式是离职后公务员提供劳务的合法报酬，权钱交易的对价性不明显；最后，为避免“竹篮打水一场空”，远期承诺的有效性往往建立于沆瀣一气的攻守同盟基础之上，外部瓦解的难度较高。近年来，期权腐败呈现出滋长蔓延态势，加大反腐败工作的复杂性和艰巨性。旋转门条款规制离职后公务员的从业，一定程度上发挥遏制期权腐败、维护公务员廉洁形象、增进公众对政府信赖等作用。第二，防止公权力剩余资源的私有化。公权力一般与公务员身份紧密联系，但是身份终结，公权力的光环不会立即褪去，权力运作惯性具有渗透力。公务员在职期间累积的行政关系网、官场人情链、职务影响以及获悉政府内部信息、竞争对手商业资讯等资源，“下海”后将直接转化为私益，一些 “高薪打工”、“红顶商人”的所得其实是这些剩余人脉或信息资源的私有化，形成对其他经营者的不公平竞争。以至于，有的公务员积极安插亲信或选定“接班人”，离职后遥控公权力为己服务，保证“权力过期但不作废”。旋转门条款设定离职后的冻结期间，以切断公共部门与私有部门的连接纽带，限制公权力效用的后续发挥。
虽然旋转门条款立法旨在维护政府公正廉洁的形象，防范利益冲突或输送等情形对公益的侵害，但是会附带产生一系列负效应，包括但不限于以下：第一，影响公务员与外流动的顺畅。公务员的合理有序流动具有重要意义：首先，能上能下、能进能出是公务员队伍新陈代谢的基本途径之一，拓宽选人、用人渠道, 增强对多样化优秀人才的吸引力, 有助于公务员队伍结构改善和水平提高；其次，打破公务员身份或职位的僵化束缚，能够产生较强地激励与约束作用，促进公务员提高素质、勤勉工作，增强政府组织的生机和活力，同时有利于公务员的换位思考，更好的服务于公益；再次，流动顺畅也方便公务员进行个人的职业生涯的规划与管理，促进自我发展和价值实现；最后，退路畅通能提高公务员抗压性，避免盲从或唯上，甚至能积极行使《公务员法》第54条规定的抵抗权，保障宪法和法律执行。公务员流动包括内部流动和与外流动，后者是指公私部门之间的人员任职与离职往来。在西方国家，选举产生政务官，公私部门之间的人员互动比较频繁，20世纪80年代兴起于西方国家的新公共管理运动以突破官僚制、建立企业型服务政府为核心，其中公共部门人力资源管理的变革突出政府雇佣关系的弹性化与开放性，市场模式认为公共部门的经验、价值与私人部门的不分轩轾，鼓励甚至要求门户开放，公私部门之间进行更多的人才流动。[3]旋转门条款规制公务员离职后从业，势必影响公务员员退出机制的顺畅，而出口的限缩又将削弱进口的吸引力，形成公私部门人力资源共享的制度障碍。第二，侵害公务员的职业自由。“职业自由是一种标准的选择自由”，“选择职业，乃是选择生计，也就是选择工作方式及内容，其目的则可能是获取生活所需的资源，或是求得自我实现，当然也可能两者兼顾”。[4]职业自由被世界许多国家或地区的宪法、区域性人权条约及国际公约所承认，例如《经济、社会与文化权利国际公约》第6条第1款，本盟约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。1997年我国签署《经济、社会与文化权利国际公约》，2001年经全国人大常委会批准，正式生效，2004年宪法修正案规定“国家尊重和保障人权”，职业自由是一项受国家尊重和保障的基本权利。旋转门条款限制公务员离职后对职业自由享有。
综上所述，离职公务员从业涉及诸多矛盾的利益关系，虽然维护政府公正廉洁的公益受到旋转门条款优先保护，但是其他利益的主张也应予以衡酌。旋转门条款应考量及平衡正负效应，即受限于下列原则：第一，比例原则审查。离职公务员的职业自由即使已表征为基本权利，亦不是绝对的，维护政府公正廉洁的公益追求及法律形式可加以限制，但是应止于必要的限度之内。旋转门条款除基于公益的目的必要性外，还应满足“绝对必要性”的判断，即由德国警察法发展而来，已经成为公法“帝王条款”的“比例原则”。[5]旋转门条款立法，首先应符合妥当性，即对离职公务员职业自由的规制措施必须确实地达到维护政府公正廉洁的目的；其次应符合必要性，即在所有维护政府公正廉洁的方式中，对公务员离职后从业应采取最少侵害的规制措施；最后应符合均衡性，公务员离职后从业的规制应与维护政府公正廉洁的公益目标之间取得均衡，不得杀鸡取卵。第二，动态博弈调整。旋转门条款的利益考量及平衡依附于特定的经济社会，必须因应场景不同或变迁予以适应性调整，因此不同国家或地区的旋转门条款立法存在差异，即使同一国家或地区也应适应不同时期的利益博弈情况予以调整。例如，维护政府公正廉洁是一个庞大系统工程，随着诸如公权力运作透明性、问责性等腐败源头治理制度的建立健全，旋转门条款的意义逐渐减弱，依据比例原则应适时放宽对离职公务员从业的规制，而且旋转门条款应当为公共部门人力资源管理改革预留足够空间。
我国旋转门条款的沿革及现状
我国旋转门条款立法始于1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》，第73条规定，“国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准”。1995年人事部颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》第8条规定，“国家公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的国有企业或营利性的事业单位工作的，须经原任免机关批准”。
随着我国法律共同体的生成，法律职业内交流日益频繁，但是法官、检察官的大规模下海从事律师业务，不仅影响司法队伍的健康发展，而且相互勾结的“人情案”、“关系案”严重损害司法公正，因此，法律职业立法率先对旋转门条款予以规定。1996年《律师法》第36条规定，曾担任法官、检察官的律师，从人民法院、人民检察院离任后两年内，不得担任诉讼代理人或者辩护人，2001年、2007年《律师法》修正，该条始终保留。2001年修正《法官法》第17条第1、2款和《检察官法》第20条第1、2款规定，法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后，不得担任原任职法院或检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。
2005年《公务员法》是我国公务员管理工作科学化、法制化的里程碑，第102条规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。2009年《刑法修正案（七）》增设第388条第2款，“离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，利用该离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件实施前款行为的，依照前款的规定定罪处罚。”，将受贿罪主体延伸至离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人。
党管干部是具有中国特色的人事组织制度的基本原则之一，党的政策文件虽然不具有法律效力，但是能够发挥事实约束力， 2000年旋转门条款开始成为党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，中纪委五次全会提出“三年二不准”规定，即县（处）级以上领导干部离职和退休三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。2004年中央政治局会议审议通过《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》（中办发[2004]13号，以下简称中办13号文），文件规定领导干部辞去公职应当符合辞职条件及履行辞职程序，并且党政领导干部辞去公职或提前退休后的三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。担任县级以上地方党委、人大常委会、政府、政协领导职务的领导干部以及具有审批、执法监督等职能部门的领导干部辞职，要按照上述精神从严管理。此外，文件根据有关规定再次重申，县级以上（含县级）党政机关不得采用停薪留职、带薪留职等方式鼓励领导干部离职离岗经商办企业。已出台此类政策的地方，应予以纠正，并采取妥善措施处理好相关问题。
有的地方党委出台贯彻上述党纪的具体实施办法，例如2005年浙江省纪委、省委组织部下发《浙江省贯彻实施〈关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见〉的若干规定（试行）》（浙组[2005]22号，以下简称浙22号文件），意见适用于县级以上地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者内设机构的领导成员及上列工作部门的内设机构的领导成员。意见限制辞职后从业：地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院的领导成员辞职后，三年内不得到原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，以及从事或代理经商办企业活动；地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院的工作部门及内设机构的领导干部辞职后，三年内不得到原任职务管辖业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职、不得从事或代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。行业管理部门的领导干部，辞职后从业范围以机关所管理的行业为限制范围。其中，“原任职务”包括现任职务和辞职前三年内担任过的其他党政领导职务；“原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织”主要是指在原任职务管辖地区注册并在该地从事经营性活动的企业、经营性事业单位和社会中介组织，或者在外地注册登记的、但在原任职务管辖地区内从事经营性活动的企业、经营性事业单位和社会中介组织。意见还对辞职后从业行为的监督提出要求，即提前退休的领导干部退休后三年内，每年年底应向其原所在单位党委（党组）报告离职后的从业情况。原单位党委（党组）和组织（人事）部门应了解掌握提前退休干部的从业情况。辞去公职或提前退休的领导干部违反规定从业的，则依据《公务员法》第102条予以处罚。
我国旋转门条款的缺陷及改进
（一）旋转门条款的规范体系
目前，我国已经初步建立以《公务员法》第102条为核心的旋转门条款规范体系，但是该体系内外较多?I格不入，亟待协调一致。
第一，旋转门条款立法与党纪的协调。2005年《公务员法》第102条与1993年《国家公务员暂行条例》第73条差异较大，缺乏立法上承继关系，就内容而言，应当为中办13号文法制化的产物，这充分地反映党的政策对立法的先导与指引功能。虽然党纪可以不同于甚至严于法律规定，但是同样受利益均衡架构中比例原则的约束，尤其党纪需要借助法律手段得以实现时，党纪与立法之间应保持协调。中办13号文与第102条文字表述略有差异，内容区别不大，但是浙江省等一些地方党委相关文件在细化中办13号文的同时，又做出一些突破中办13号文及第102条的限制性及义务性规定，实施中产生较大争议。
第二，旋转门条款立法内部的协调。2005年《公务员法》是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律，第102条应是旋转门条款规范体系的基础规则。《公务员法》第2条规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，一般认为包括：中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员等七大主体。不同主体对公务员授权内容迥异，即使行政机关公务员所行使的公权力也难以概括，相应地旋转门条款的平衡点应有所区别，适用第102条进行一刀切式规范显然缺乏合理性，应由其他法律、法规、规章及规范性文件予以具体化或者针对特殊性加以特别规定。因此，第102条应为原则性或程序性规定，并通过特别立法授权，形成法制统一的旋转门规范体系。
第三，特殊公务员旋转门条款立法的协调。《法官法》、《检察官法》、《律师法》是目前关于特殊公务员仅有的旋转门条款立法，立法的正当性被《公务员法》第2条第2款所承认，“法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”。《法官法》、《检察官法》的有关规定基本一致，却同《律师法》大相径庭。其中，《律师法》第36条规定相当于《法官法》第17条第1款和《检察官法》第20条第1款，无“不得以律师身份”的限定语，规制更为严厉；《法官法》第17条第2款与《检察官法》第20条第2款则是《律师法》所未规定的内容，“不得担任原任职法院或检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人”，具有永久性涵义，规制未免过于严苛。三部法律相互冲突的条文都是2001年第九届全国人大常委制定的，这反映部门立法主导下，不同利益团体对旋转门条款涉及利益考量及平衡的差异，而立法过程对差异协调不力，这应为其他特殊公务员旋转门条款立法所警惕。
（二）旋转门条款的规制限度
旋转门条款是对公务员离职后从业予以规制，规制限度是否合理主要取决于对象、内容及方式的安排，《公务员法》第102条规定存在不同程度问题，应加以改进：
汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定
广东省汕头市人民政府
汕头市人民政府令第75号
《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》业经2003年12月24日汕头市人民政府第十一届第15次常务会议审议通过，现予公布，自2004年3月1日起施行。
市 长 黄志光
二○○四年一月五日
汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定
第一章 总 则
第一条 为规范汕头市人民政府（以下简称市政府）拟定法规草案和制定规章工作,提高法规草案和规章质量,根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《汕头市立法条例》,结合本市实际,制定本规定。
第二条 本规定所称的法规草案是指市政府依照本规定草拟、审议通过，并提请市人民代表大会及其常务委员会审议的法规草案。
本规定所称的规章是指市政府依照本规定制定，并以市政府令的形式发布实施的规章。
第三条 法规草案的拟定、修改和规章的制定、修改、废止、解释、备案适用本规定。
第四条 市政府拟定法规草案和制定规章应当遵循《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》规定的原则，符合法定权限和程序，从国家的整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
第五条 市政府拟定法规草案和制定规章应当突出地方立法特色,切实解决实际问题,避免或者克服地方、部门利益倾向,具有较强的实用性和可操作性。
第六条 法规草案的名称一般称条例、规定、办法、实施办法;规章的名称一般称规定、办法、实施办法、实施细则。
第七条 法规草案和规章应当符合立法技术的要求，做到结构严谨，条理清楚，用语准确、简洁，条文内容具体明确。
法规草案和规章应当采用条文方式表达,根据内容的需要可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述;款不编序号,另起一段表述;项的序号用中文数字加括号依次表述;目的序号用阿拉伯数字依次表述。
规章除内容复杂的外,一般不分章、节。
第八条 市政府根据法律、法规的规定，可以就下列事项拟定法规草案或者制定规章：
（一）《汕头市立法条例》规定可以制定法规的事项；
（二）为执行法律、法规的规定，需要制定规章的；
（三）市政府认为需要制定法规或者规章的其他具体行政管理事项。
有下列情形之一的，不得制定规章或者不在规章中作出规定：
（一）不属于市政府职权范围的事项；
（二）涉及新增机构、编制、经费的事项；
（三）法律、法规规定规章不得设定或者不必由市政府制定规章的其他事项。
第九条 市法制部门是负责市政府拟定法规草案和制定规章工作的职能部门,具体承担下列工作：
（一）起草并组织实施市政府拟定法规草案和制定规章的年度立法工作计划（以下简称年度立法工作计划）；
（二）起草涉及市政府重大决策的或者涉及主管部门较多的以及市政府交办的法规草案或者规章；
（三）对法规草案送审稿、规章送审稿进行审查、论证、协调、修改，并提请市政府常务会议或者全体会议审议；
（四）承办规章的解释、备案和汇编等工作;
（五）组织、指导规章清理工作;
（六）与市政府立法有关的其他工作。
第二章 立 项
第十条 单位和个人可以向市政府提出拟定法规草案和制定规章的建议，市法制部门应当予以认真研究论证。
市政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要拟定法规草案或者制定规章的，应当向市政府报请立项。
第十一条 报送法规草案或者规章的立项申请（以下简称立项申请），应当在市政府编制年度立法工作计划前以书面形式送交市法制部门。
立项申请应当对法规草案或者规章的下列问题做出说明：
（一）制定的必要性和可行性；
（二）名称、所要解决的主要问题和拟确立的主要制度；
（三）所依据的法律、法规、规章和其他政策；
（四）起草组织准备情况；
（五）计划报送市政府的时间。
第十二条 市法制部门应当对立项申请进行汇总研究，结合经济和社会发展的实际需要,突出重点，统筹兼顾，拟定年度立法工作计划报请市政府常务会议审议。
年度立法工作计划应当明确法规草案或者规章的名称、起草单位、报送审查时间等。
第十三条 市政府应当加强对执行年度立法工作计划的领导。
市法制部门应当对有关单位执行年度立法工作计划的情况进行检查、督促、指导和协调，并负责按计划完成审查任务和所承担的起草任务。
第十四条 年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况需要予以调整，需要增加立法项目的，有关单位应当依照本规定第十一条的规定报送立项申请，由市法制部门审查后报市政府审定。
第三章 起 草
第十五条 法规草案或者规章由市政府组织起草。
市政府可以确定一个单位或者几个单位具体承担起草工作,也可以确定由市法制部门起草或者组织起草。
起草法规草案或者规章,可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
第十六条 起草法规草案或者规章,除应当符合本规定第四条、第五条、第六条、第七条和第八条的规定外，还应当符合下列要求：
（一）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；
（二）符合精简、效能、统一的原则,相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；
（三）切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；
（四）体现行政机关的职能与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任；
（五）符合本市实际,有较强的针对性;
（六）上位法已经明确规定的内容,法规草案或者规章原则上不作重复规定。
第十七条 起草单位应当成立法规草案和规章项目起草小组,制定起草计划并组织实施，做到领导责任落实、起草人员落实、工作经费落实和完成时限落实；不能完成起草工作的，应当书面报告市政府，并说明理由。
第十八条 起草法规草案或者规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取社会各方面的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会以及媒体、网站等多种形式。
第十九条 起草单位根据需要可以组织有关单位和人员开展专题考察、学习等调研活动。
第二十条 起草的法规草案或者规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关部门、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位应当向社会公布，征求社会各界的意见，也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织或者公民对法规草案和规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，法规草案和规章在报送时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
第二十一条 起草法规草案或者规章，涉及市政府其他部门职责或者与其他部门关系密切的，起草单位应当征求其他部门的意见，其他部门应当认真研究,并按起草单位要求的时间反馈书面意见。
起草单位与其他部门有不同意见的，应当协商，经协商仍不能取得一致意见的，起草单位应当在上报法规草案送审稿或者规章送审稿（以下统称送审稿）时如实说明情况和理由。
第二十二条 起草单位报送的送审稿,应当由起草单位主要负责人签署并加盖单位印章;几个单位共同起草的送审稿,应当由该几个单位主要负责人共同签署并加盖单位印章。
第二十三条 起草单位报送送审稿时,应当一并报送送审稿的说明、送审稿及其说明的电子文本和其他有关材料。
送审稿的说明主要包括制定的必要性和依据、确立的主要制度、有关方面的意见及协商、处理结果等。
其他有关材料主要包括有关方面的意见原件，所依据的法律、法规、规章和其他政策，整理后的听证会笔录，调研报告，相关的国内外立法资料等。
第四章 审 查
第二十四条 送审稿应当报送市政府，由市法制部门负责统一审查。
市法制部门主要从以下几个方面对送审稿进行审查:
（一）是否符合本规定第十六条的规定；
（二）是否与有关法规、规章协调、衔接；
（三）规定的行政许可、行政处罚、行政强制措施、收费以及其他行政措施是否合法且确有必要;
（四）对各方面意见的处理是否合法、适当；
（五）需要审查的其他内容。
第二十五条 送审稿有下列情况之一的,市法制部门可以暂缓办理或者退回起草单位:
（一）制定的基本条件尚不成熟的；
（二）有关方面对送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关方面协商的；
（三）不符合本规定第二十二条、第二十三条规定的；
（四）未列入年度立法工作计划且未按本规定第十四条规定办理的。
第二十六条 市法制部门应当书面征求市政府有关部门、区县人民政府对送审稿的意见，也可以根据需要书面征求有关单位、专家、学者的意见。市政府有关部门、区县人民政府应当按照市法制部门要求的时间反馈书面意见，因故不能按时反馈书面意见的，应当及时向市法制部门说明理由。
第二十七条 市法制部门应当就送审稿涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,听取基层有关部门、组织和公民的意见。涉及重大问题的，应当通过座谈会、论证会、协商会以及媒体、市政府网站等形式，听取社会各方面的意见，或者根据需要组织开展专题考察、学习等调研活动，起草单位及相关部门应当积极配合。
第二十八条 送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关部门、组织或者公民对其规定的内容有重大意见分歧,起草单位在起草过程中未向社会公布,也未举行听证会的,市法制部门经市政府批准，可以向社会公布,也可以举行听证会。
举行听证会的，应当依照本规定第二十条规定的程序组织。
第二十九条 市法制部门可以就送审稿的有关问题进行协调，必要时可以报请市政府有关领导进行协调，力求达成一致意见。有关部门对送审稿涉及的主要制度、管理体制、权限分工等问题争议较大，经协调仍不能达成一致意见的，市法制部门应当将争议的问题、有关部门的意见以及市法制部门的意见报市政府决定。
第三十条 市法制部门应当在充分研究、吸纳各方面意见的基础上，对送审稿进行修改形成法规草案或者规章草案及其说明。说明应当包括下列内容：
（一）拟定法规草案或者制定规章的必要性；
（二）拟定法规草案或者制定规章的依据；
（三）法规草案或者规章拟解决的主要问题、确立的主要制度以及与有关部门的协调情况；
（四）其他需要说明的问题。
第三十一条 法规草案和规章草案及其说明由市法制部门主要负责人签署，提出提请市政府常务会议或者全体会议审议的建议,报请市政府主管领导审查批示。
第三十二条 法规草案和规章草案及其说明经市政府领导同意提请市政府常务会议或者全体会议审议的，市法制部门、起草单位应当做好有关汇报准备工作。
第五章 决定与公布
第三十三条 法规草案和规章应当经市政府常务会议或者全体会议决定。
第三十四条 市政府常务会议或者全体会议审议法规草案和规章草案时，由市法制部门的主要负责人作说明。起草单位和其他有关单位的主要负责人应当按照市政府常务会议或者全体会议的通知要求参加会议。
第三十五条 法规草案和规章草案经市政府常务会议或者全体会议审议通过后，需要根据会议的审议意见作较大修改的，由市法制部门组织进行修改，形成修改稿，报请市长签署；不需要作较大修改的，由市长直接签署。
法规草案由市长签署议案,提请市人民代表大会或者其常务委员会审议;规章由市长签署命令公布。
第三十六条 公布规章的命令应当载明制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。
第三十七条 规章应当自公布之日起30日后施行。但是,公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。
第三十八条 规章公布后应当在《汕头市人民政府公报》上全文刊登。《汕头市人民政府公报》上刊登的规章为标准文本。
规章公布后的新闻发布及宣传等，由市法制部门负责组织、协调。
第六章 解释与备案
第三十九条 规章的解释权属于市政府。
第四十条 规章有下列情况之一的,应当解释:
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的;
（二）规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。
规章解释由市法制部门参照规章送审稿审查程序提出意见,报请市政府批准后公布。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十一条 规章应当自公布之日起30日内依法报有关机关备案。
第四十二条 市法制部门应当于每年1月底前将上一年市政府所制定的规章汇总形成目录，经市政府审查后报国务院法制机构。
第四十三条 国家机关、社会团体、企事业组织和公民认为规章同法律、法规相抵触或者违反其他上位法规定的,可以向市政府书面提出进行审查的建议,由市法制部门进行研究,提出意见报市政府决定。
第七章 法律责任
第四十四条 起草单位违反本规定不执行年度立法工作计划的,由市法制部门提请市政府通知其改正，拒不改正的,由市法制部门提请市政府给予通报批评；情节严重，致使市政府行政管理工作受到严重影响的，由市法制部门提请市政府及有关部门追究单位负责人和直接责任人的行政责任。
第四十五条 市法制部门及其工作人员违反本规定，不按要求或者程序办理法规草案和规章的，或者造成消极影响的，对负有责任的主管人员或者直接责任人员依法给予行政处分。
第八章 附 则
第四十六条 市政府规范性文件的制定、修改、废止、解释，参照本规定的有关规定执行。
第四十七条 市法制部门应当不定期组织有关部门对规章、市政府规范性文件进行清理,发现有不合法或者不适当的,应当及时向市政府提出修改或者废止的建议。
第四十八条 编辑出版正式版本、外文版本的规章和市政府规范性文件汇编,由市法制部门负责。
第四十九条 本规定自2004年3月1日起施行。1996年6月12日汕头市人民政府令第1号公布实施的《汕头市人民政府制定汕头经济特区规章和拟定汕头经济特区法规草案规定》同时废止。
