广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法(2002年修订)
广东省人大
广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法
《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》已由广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2002年5月30日修订通过，现将修订后的《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》公布，自2002年7月1日起施行。
广东省人民代表大会常务委员会
2002年6月3日
广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法
（1998年11月27日广东省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2002年5月30日广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十三次会议修订）
第一条为发展农村基层民主，保障农村依法实行村民自治，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合我省农村实际情况，制定本办法。
第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第三条乡、民族乡、镇（以下简称乡级）人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但不得干预依法属于村民自治范围内的事务。
第四条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
村民委员会应当维护本村中国共产党的基层组织的领导核心地位。
第五条村民委员会根据村民居住状况、历史习惯、人口多少、经济状况，按照便于群众自治的原则设立。
村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡级人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。
第六条村民委员会的主要职责：（一）依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，编制并实施本村经济和社会发展规划及年度计划，管理本村财务，教育村民爱护公共财物和设施，珍惜土地，合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境。
（二）巩固和壮大村集体经济，管理本村村民集体所有的各类经济组织；尊重集体经济组织和其他经济组织依法独立进行经济活动的自主权；维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，支持和组织村民发展各种形式的合作经济和其他经济；保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权及其他合法的权利和利益；承担本村生产的服务和协调工作，促进本村经济发展。
（三）编制并实施本村建设规划，按照规划修建村道，指导村民建设民房，整顿村容，发展公益事业，搞好公共卫生，改善居住环境，提高村民健康水平。
（四）促进村民团结和家庭和睦，照顾五保户、困难户和军烈属，依法调解民间纠纷；多民族村民居住的村，应当教育村民加强民族团结，互相帮助、互相尊重；代表本村处理与邻村的纠纷，维护村与村之间的团结；协调处理村民小组之间的关系；协助有关部门维护社会治安和生产生活秩序；协助有关部门对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。
（五）开展多种形式的精神文明活动，提高村民思想道德素质和科学文化水平，移风易俗，树立社会主义新风尚。
（六）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行纳税、服兵役、计划生育等依法应尽的义务。
（七）协助乡级人民政府开展工作；向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，维护村民的合法权益。
（八）召集村民会议和村民代表会议，并报告工作；执行村民会议和村民代表会议的决议、决定。
第七条村民委员会主任、副主任、委员由本村有选举权的村民依照法定程序直接选举产生，每届任期三年，可以连选连任。
村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额；多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员；几个自然村联合设立村民委员会，其成员分布应当照顾村落状况。
任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，也不得停止其职务。
第八条村民委员会任期届满应当及时进行换届选举，具体办法按照《广东省村民委员会选举办法》的规定执行。
选举前应当依法对村级财务和村民委员会主要负责人任期经济责任进行审计，对村民委员会及其成员的工作进行评议，将审计结果和评议意见向村民公布。
第九条换届选举产生新一届村民委员会以后，乡级人民政府应当指导和监督上一届村民委员会在七日内完成移交公章、财务账目、经营资产、资料档案及办公设施等工作。
第十条村民委员会成员实行任期职务补贴。补贴方案由村民会议或村民代表会议根据本村经济状况和村民委员会成员的工作情况讨论决定，乡级人民政府可以提出指导意见。经费由村集体经济的收益和符合国家有关规定的其他收益解决；经济确有困难的村，上级人民政府应当予以适当补助。
第十一条村民委员会根据需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生、经济管理、计划生育等下属委员会；下属委员会成员由村民委员会提名、村民会议或村民代表会议通过，可以由村民委员会成员兼任；人口少的村，可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责有关工作。
第十二条各村可以根据本村的规模，按照村民居住的情况、生产生活情况和村民的意愿分设若干村民小组。村民小组设组长一人，一百户以上的村民小组可以设副组长一人。村民小组长和副组长由本村民小组有选举权的村民直接选举产生，具体办法参照《广东省村民委员会选举办法》的规定执行。
村民小组在村民委员会领导下开展工作。村民小组长负责组织本组村民对本村民小组集体所有的土地和其他财产依法进行经营管理，办理本村民小组的公共事务和公益事业，执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决议、决定。
第十三条村民委员会进行工作应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，不得强迫命令，不得打击报复。决定问题时，采取少数服从多数的原则。
第十四条村民委员会实行村务公开制度，具体办法按照《广东省村务公开条例》的规定执行。
第十五条村民委员会向村民会议负责，村民会议由本村十八周岁以上的村民或本村各户的代表组成。在遵守宪法、法律、法规和国家政策的原则下，村民会议对本村事务具有最高决策的权力。
第十六条村民会议一般每半年举行一次。有十分之一以上的村民提议，应当召开村民会议。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上的村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加；所作决定，应当经到会人员的过半数通过。
人口较多或者居住分散的村，可以分片召开村民会议。
第十七条村民会议行使下列职权：（一）依法选举、罢免和补选村民委员会成员；审议决定村民委员会成员的辞职请求。
（二）决定聘用本村财会人员和其他村务管理人员；决定本村享受补贴人员及补贴标准。
（三）听取、审查和批准村民委员会的工作报告、财务收支计划和执行情况报告；审议决定本村建设规划、经济和社会发展规划及年度计划，以及有关公共事务、公益事业的其他重大事项。
（四）审议决定本村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，决定村集体经济收益的使用。
（五）审议决定乡统筹款的收缴办法、村提留款的收缴和兴办公益事业的经费的筹集办法。
（六）审议决定征用集体所有土地各项补偿费的使用和宅基地分配、计划生育指标安排的方案。
（七）决定对村级财务和村民委员会主要负责人任期经济责任进行审计，评议村民委员会成员的工作。
（八）制定和修改本村村民自治章程、村规民约等规章制度，并报乡级人民政府备案。
（九）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会不适当的决议、决定。
（十）审议决定村民会议认为应当由其决定的涉及村民利益的其他事项。
第十八条二百户以上或者居住分散的村，可以设立村民代表会议。村民代表会议经村民会议授权可以讨论决定本办法第十七条第二至第七项涉及的事项。
第十九条村民代表会议由村民代表、村民委员会成员和居住在本村的各级人大代表参加。
村民代表由村民按每五户至十五户选举一人，或者由各村民小组选举若干人产生，任期与村民委员会相同，可以连选连任。村民代表中妇女应当有适当的名额；多民族村民居住的村，应当有人数较少的民族的代表。
村民代表应当密切联系群众，真实反映自己所代表的村民的意见。
第二十条村民代表会议一般每季度举行一次，特殊情况或有三分之一以上村民代表会议成员提议，可以临时召开村民代表会议。召开村民代表会议，应当有三分之二以上的村民代表会议成员参加。
村民代表会议议事必须遵守宪法、法律、法规和国家政策；决定问题应当经村民代表会议成员的过半数通过；村民代表会议的决定不得与村民会议的决定、决议相抵触。
第二十一条县级人民政府民政部门和乡级人民政府负责制定和实施村民委员会成员的培训计划。每届村民委员会主任、副主任、委员任期内至少应当培训一次，培训经费由县、乡两级人民政府解决。
第二十二条《中华人民共和国村民委员会组织法》和本办法由各级人民政府组织实施，民政部门负责日常工作。各级人民政府应当根据本行政区域的实际情况，制订规划，全面开展村民自治活动。
第二十三条本省各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证《中华人民共和国村民委员会组织法》和本办法的实施，保障村民依法行使自治权利。
第二十四条城镇街道办事处属下的村，适用本办法。
第二十五条本办法自2002年7月1日起施行。
船舶优先权与船舶抵押权竞合解析
—兼评《海商法》第25条
湖北民本律师事务所 韩立强律师
内容摘要：同一海产上，有数担保物权时，各类型权利间关系若何，各国法规定不一，我国海商法第25条对此亦有所明文，但该条的简单化处理，其合理性与当事人利益保护的立法主旨，已有所不符，因此从比较法等角度对该问题作以学理性的研究甚有必要。
海事法领域，基于船舶人格化理论要求，满足债权人权利的一般责任财产往往限于船舶等海产，且各债权的受偿一般还要受责任限制制度的约束。因此，若某船之上并存数个类型不同之担保物权时，如何处理其间关系，于当事人利益关系甚巨。虽海商法颁行时曾试图以明文一概解决这一问题，但时至今日，理论层面的困惑及实务领域的混乱仍较为普遍，值得吾人研究。
一、《海商法》第25条之合理性质疑
传统民法中，数种性质不同的担保物权并存一物上时，一般依成立先后定其顺位。但一海产上存在数种海事担保物权时，尤其在标的船舶上既有优先权，又有抵押权时，各自债权如何受偿，是否仍依成立先后以决，各国立法规定不一。仿效日本等国立法，我国海商法第25条一般性地赋予优先权优先于抵押权的地位，即“船舶优先权先于船舶留置权受偿，船舶抵押权后于船舶留置权受偿”。就本条十几年来的实施状况看，立法的超前性技术特征曾有效的推动我国航运事业的迅猛拓展。然而，时过境迁，这种不留余地的做法事实上已无法抵御现实的考验。
鉴于优先权生成于法律的直接规定，并有较强的政策性，第25条不失为法律于社会正义与个人利益寻求平衡的产物；又“因抵押权系由当事人之契约发生，恐船舶所有人于优先权发生时，任意设定抵押权，以图妨害，又船舶抵押权已因契约而生优先权及追及权，故抵押权本身已有保障能力，为图无自卫能力之债权有所保障，法律特以明文强制规定” [1]。但优先权绝对优先地位的立法安排，是否利于社会政策的推行及社会正义的保障，值得探讨：
首先，船舶担保领域，债权人利益皆系于海产一身，任何权利的优先行使，动一必触全身，影响其他债权的受偿。但过度担心抵押权会不当威胁优先权的保障则大可不必。虽然抵押权多以契约而生，优先权发生时，任意设定抵押权对优先权会有所影响，但这个问题完全可以通过对抵押权效力内容的合理构建予以解决。事实上，优先权后于抵押权的情形也是可能存在的，而第25条法定顺位通过优先权的让与也可以规避。因为我国海商法第27条认可了优先权的让与性，在抵押权人受让优先权而不影响善意第三人利益前提下，权利人自可自由决定权利的行使，海产上海事担保物权的顺位实际上也就存在变更的可能性了。再者，优先权优于抵押权的对立面，并不当然就是抵押权优先于船舶优先权，实际上，如果有较合理的次序加以规制，如在有些情况下，对于恶意设定抵押权的，船舶优先权人仍可当然有优先抵押权的效力，这种多层次利益的冲突完全是可以克服的。
其次，本来船舶优先权与船舶抵押权同为担保物权，应无优劣之分，虽法律规定优先权多基于政策性考虑，但实际上，对抵押权及其效力的安排也有较强政策性。若一国为发展海运事业可以规定船舶优先权有较强保障，是否在一国金融贸易事业较弱时，对抵押权更应有较强的保障呢？尤其在现今船舶已作为主要抵押融资手段的情况下。而在某种情形下，船舶抵押权人往往也是更应该得到保护的，比如，为船舶运营举债而设定抵押权的，较之船舶在营运中因侵权行为产生的赔偿请求权，孰更值得保护，一目了然，但在我国此种立法例下，船舶营运人的过失行为而产生的负担优先于抵押权的实现，行为的风险则可能转嫁而由抵押权人承担，显失周全；虽然有理论认为“优先权虽不公开，但需受法律明文规定的限制，其债权人数字虽庞大，但限于海产之执行，而抵押权除受陆上财产之保障外，且得代位向保险人行使权利”，然孰不知，保险之债之特色即在不确定性，从其产生乃至责任之开始，都是抵押权人所无法控制的，而抵押权人在海产之外有所保障更是受若干因素限制，一方面，不得不面临其他债权人的竞争，另则，还要考虑债务人本身信用等诸多不确定因素；而在优先权发生在后的情况下，如此顺位规定，对船舶抵押权人，更是意外之难，与法律追求的确定性及当事人的合理预期，亦似有不符。在现有政策已有所变化的背景下，既然如此安排的初衷在于政策性考虑，且不考虑法的稳定性，似乎在这一问题的具体解决模式选择上，也应该言行一致，将原则性与政策的灵活性统一起来？
再次，抵押权产生在前，优先权产生在后时，若该优先权的发生系出于当事人之恶意时(如不合理入编人员而生相关报酬之债)，仍规定优先权优于船舶抵押权，其合理性何在，不无疑问，而事实上，我国法对此并无相关限制措施，可以说，法律对这种不合理现象是放任自流的，而这与行使权利不得为不法的法理完全是背道而驰的。相对而言，他国法对基于法律行为而生的优先权的顺位问题，一般依权利人主观善意与否而有所区别，值得鉴借。
最后，就促进海运业发展看，船舶优先权的优先性意义重大，但是，基于公平正义的考虑及其它利害关系人利益的保护，减少不合理的优先于抵押权的债权项目，提高抵押权的地位已成今日立法的主流思路。如我国台湾地区海商法第24条关于船舶优先权的项目的规定方面，虽一般规定“前项第一款至第五款所列优先权之位次，在船舶抵押权之前”，但第六项“对托运人所负之损害赔偿”则加以区别对待，虽理论上对第六项优先权与抵押权的关系存在争议，如有学者认为第六项之优先权应在抵押权之后；有学者认为应依先后受偿；亦有学者认为应比例受偿，但无论采何说，至少说明，并不是所有船舶抵押权都当然位于船舶优先权之后，这是并无疑问的；而美国法所肯定的优先船舶抵押权则更明确了这一点；英国法中，虽然原则上规定船舶优先权优于船舶抵押权，但若船长作为船舶共有人，抵押其应有部分或保证抵押债务时，船长的薪资与垫付优先权后于船舶抵押权在相关判例中已得到了认可；1993年船舶优先权和抵押权国际公约也承认了例外情形，依其第六条“每一缔约国均可按其法律规定其他船舶优先权，以担保除第四条所规定之外的对船舶所有人光船承租人船舶管理人或经营人的索赔，但这些优先权……(c)应排列在第四条所列的船舶优先权和符合第一条规定的已登记的抵押权质权或担保物权之后”。显然，必要的限制非但不违反优先权设立的立法宗旨所在，反而有效的拓展了船舶融资，真正体现了法律的公平正义。
可见，海商法第25条一刀切的模式，无视航运经济发展的现状和优先权本体、次序权现实生活中的可转让性，而这种钟情于优先权政策色彩而做出的安排，在具体问题解决方面，非但带有浓郁的先入为主思想，对一般性考虑有余，特殊性考虑不足，更有搁置问题将优先权绝对优先于抵押权的认同问题与社会正义的价值评判问题等而视之之嫌。
三、船舶优先权与船舶抵押权关系重构
值此海商法修改讨论如火如荼之际，笔者认为，在物权法基本原则的框架下，综合考虑时间发生前后，抵押权登记与否及优先权之特质等因素辩证分析船舶优先权与船舶抵押权竞合关系，以求在一般与特殊之间，秩序与正义之间达至新的融合，甚有必要：
1．船舶优先权产生在前，抵押权已登记的情形。原则上应以“时间在前者，权利较强”的原则决定两者顺位。但因优先权中一般多奉行“后来居上原则”，或许有人会问，如果一优先权在前发生，抵押权随后，其后又产生种类同于先船舶优先权之优先权时，该如何处理？是否会出现循环的状况？事实上，这种怀疑忽略这样一个事实，即法律上适于“后来居上原则”的优先权相当有限，并有严格的条件限制，且不是任何一种船舶优先权都有此特质。之所以准后来者居上，虽存在财产说与利益说之争，但这种安排的主要目的是对后发生的优先权对该海产及前权利保全作用的考虑，这从法律对数项海难救助款项给付请求权的顺位规定不难看出。其它国家及地区的立法，对于此种优先权也往往有所限制，如我国台湾地区海商法就将后来居上之优先权明确限定为第24条第三款之“为救助及捞救所负之费用及报酬及船舶对共同海损之分担额”及第五款之“船长在船籍港外依其职权为保存船舶或继续航行之实在需要所为之行为，或契约所生之债权”。显然，此类债权更似于共益费用，其不但对海产有保全功能，对前已发生的抵押权已是有所保障的，所以，即便赋予此类后生优先权优先于已登记抵押权之顺位，非但与次序安排之宗旨不冲突，而且较好贯彻了立法目的。
2．船舶抵押权发生在前，但未登记的情况。物权领域，不动产依登记而公示，动产依占有为公示，但对不动产化的船舶抵押权，一般各国则较一致的采用了登记公示主义，具体方面则有所不同，有的采登记对抗主义，而有的采用登记要件主义。我国法的规定较为特别，依担保法第41条及第42条，对船舶抵押权似采用登记要件主义，而依我国海商法第13条“未经登记，不得对抗第三人”则又似采登记对抗主义，二法似有冲突，海商法92年颁布担保法95年实行，从时间上看，似应依新法优于旧法处理，但因船舶抵押权较之担保法中一般抵押权之规定，实为特别对一般的关系，应依特别优于一般作决。这一点从担保法第95条可知。因此，未登记抵押权发生在前，二者顺位如何与对海商法第13条的理解休戚相关，事实上理论界说方面，学者仁智互见，各执一词。有人认为，此第三人为包括其他物权人及债权人在内的所有当事人外之人，因此，“在登记的船舶抵押权担保的债权得到清偿后，如有余款，则应首先清偿除未登记的船舶抵押权之外的一般债权，然后，再根据担保法的规定，清偿未登记的抵押权”[2]，这种认识试图对第13条作一完满解释，但实际上，其逻辑显值考量：其一，抵押权顺位如此安排，其还是物权否？若是，为何连物权最基本的对抗力都无，更何以连债权都无法对抗？若否，其为何等权利？若是债权，依是说解释，缘何其仍要背弃债权平等原则而后于无担保的债权？另外，用语上为什么还要称为抵押权？其二，是说并不否认一船舶上可存在数担保物权，但当存在数个未登记的抵押权时，其关系如何？是说并未说明，依海商法似应依担保法的规定处理，但由于担保法对船舶抵押权明确规定采登记要件主义，对多个未登记船舶抵押权间应如何清偿，是未予明确的，因此，“再根据担保法的规定，清偿未登记的抵押权” 用语指向不明，存在矛盾；其三，船舶抵押权未登记不得对抗第三人，但是否连恶意第三人都不得对抗？是说对此亦未明确否认。但如果连恶意之第三人都可先于未登记的抵押权人，就不得不使人怀疑海商法真是为“抵押人与后顺位的抵押权人恶意串通损害先设定的抵押权人的利益提供了法律依据”。与上说不同之观点，亦为多数学者之认识，认为应对第三人范围作严格限制，具体如何限制，则有所不同，通说认为该第三人应为对主张欠缺登记有正当利益的人，背信的恶意者是被排除在外的[3]。事实上，依民法之基本原理，物权优先债权，并无异议，所谓对抗更应以权利间存在竞争为前提，若权利人间无利害关系，自无对抗之必要，因此，担保法第43条及海商法第13条中的第三人，应界定为对同一标的享有正当物权利益之第三人。有必要说明的是，抵押权无论登记与否，如果其产生系出于当事人之恶意，它是不得向善意第三人主张优先利益的，此为禁止权利滥用之当然内容。明确前述问题，未登记的船舶抵押权发生在前的情况下，鉴于“如果应该进行登记的人有条件登记而没有登记，就会使自己处于相对不利的地位”，它一般是不得对抗后发生的船舶优先权的。但后发生的优先权人出于恶意时，未登记的抵押权人仍可对该优先权人主张优先利益。
3．船舶优先权发生在前，船舶抵押权未登记时，此种情形，优先权先于抵押权受偿。
4．已登记船舶抵押权发生在前时，可依权利发生之先后决定顺位。
5．虽在许多情形，船舶抵押权之优先地位都会得以首肯，但“普遍性这个要求并不排除有时为了个别衡平而采取背离规则和原则的做法”，一旦船舶优先权的债权为共益费用，或对海产及先发生的船舶抵押权有保全功能时，无论优先权发生之先后，都应该优于抵押权受偿；此外，不排除法律赋予政策性极强的优先权特殊地位的可能，也不排除利害关系人之间对如何受偿意思自由处置但对此，应从严解释。
三、结 语
现有海商法超前性、操作性较强的技术特征对我国航运事业开展起到了很好的作用，并获得了国际社会较好的评价。然而，随着航运业的突飞猛进，一旦内外部环境发生变化，当初始平衡结构被打破时，这个“未完全理论化的协议”的产物与现实不可避免的产生了矛盾，新的整合在所难免，体现在具有浓厚的冲突色彩的船舶物权竞合领域则更加明显。虽然法律规定船舶优先权有绝对优先于船舶抵押权受偿的效力，但考虑到优先权的性质以及船舶担保物权设定的立法宗旨，在秩序与正义之间要达成一种新的平衡，似乎更应该区别情形，具体问题具体对待。
参考文献：
[1] 陈显荣.从比较法论船舶优先权[M] .台北：联经事业出版公司，1987.132-134
[2] 於世成 杨召南 汪淮江.海商法[M].北京：法律出版社，1997.387
[3] 此问题类似于日本学界对民法典177条认识上的争议，学界主要存在正当利益说，有效交易说，“或者吃掉或者被吃”等学说（参见[日]铃木禄弥.物权的变动与对抗.渠涛译.北京：社会科学文献出版社，1999.10）
