国家赔偿中精神损害抚慰金的扩大适用
——《国家赔偿法》第三十五条之检讨
内容提要：2010年国家赔偿法修订，精神损害赔偿首次进入国家赔偿的范围，弥补了国家赔偿法在这一方面的缺陷，具有里程碑意义。但同时，我们也应看到，与我国民事侵权赔偿及国外行政赔偿法律制度相比较，我国国家赔偿在赔偿范围及限定条件等方面都表现的较为严格。在现有的限定主义赔偿立场下，国家赔偿与一般的民事侵权损害赔偿在赔偿范围上的巨大差异，造成在国家与私人间对受害人赔偿的两套标准，加大了受害人取得精神损害抚慰金的难度。如果这个问题得不到根本上的解决，仅靠引入国家精神损害赔偿制度恐亦难以担负起全面保障受害人权益的重担，甚至会影响到国家精神损害赔偿制度的立法初衷。因此，本文试图通过比较研究，探究我国国家赔偿法在国家精神损害赔偿乃至国家赔偿领域一直采取这种保守、谨慎立场的深层原因，厘清那些影响国家精神损害赔偿制度发挥效用的制约因素，通过这些努力，笔者试图为国家赔偿法的进一步发展提供一些建议，并主张在法律的发展中逐步扩大精神损害抚慰金的适用范围。
2010年4月29日，这一天注定会成为中国赔偿法律史上一个值得纪念的日子，因为它将精神损害赔制度偿（准确地说应当是精神损害的财产性赔偿）首次引入国家赔偿领域。精神损害赔偿进入国家赔偿的范围，是这次《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）的最大亮点，具有里程碑意义。
一、法律的进步
法律界乃至整个社会对于将精神损害赔偿纳入国家赔偿的范围，给予了一致的好评，这至少说明了两点：一是旧的《国家赔偿法》在精神损害赔偿方面的固有缺陷使其难以担负起全面保障受害人权利的重任；二是随着经济社会的发展及民众权利意识的加强，大家对精神损害应当进入国家赔偿领已取得了一定的共识。
（一）旧《国家赔偿法》的立法缺陷
对于精神损害，旧的《国家赔偿法》只在第三十条规定了非财产性的救济措施，而没有对精神损害可给予财产性赔偿作出规定。多年的法律运作实践证明，这是国家赔偿立法上的一大缺陷。这种缺陷经过个案的不公处理及社会各界关注的推动力量而被无限放大，一时间成了众矢之的，比如当年引起广泛关注的陕西泾阳县的麻旦旦“处女嫖娼案”，该案最后的判决结果，不仅案件当事人难以接受，法学界及关注这些案件的广大社会公众也同样难以接受。
当这些以国家名义作出的违法的行政、司法行为侵害到当事人的人格、身份利益时，在强大的国家机器面前，受害人受到不仅是身体上的损害，更深层次的损害往往表现在精神层面上。因此，当这种国家机关及其工作人员的行为被判定违法，并给当事人造成伤害时，仅给受害人以物质损害方面的补偿，而不在精神层面给予充分的补偿（仅仅赔礼道歉等）的做法，就很难谓是公平的，更难以消除社会大众的不满情绪。在我国现有的法律体系下，法院不能违背成文法而创造法律，更不能违背法律进行裁判，法院被立法束缚住了手脚，丧失了能动地平衡当事人利益的能力，正确地执行了不公正的法律，这不仅是受害人，更是我们整个社会的悲哀，而问题的关键就在于我国旧的《国家赔偿法》中精神损害赔偿制度立法上的不完善。[1]
（二）精神损害的财产性赔偿
旧的《国家赔偿法》在精神损害赔偿方面，精神抚慰金的缺失一直饱受社会各界非议。精神损害虽然不能用财产来直接衡量，但不可否认，借助物质（一般是金钱）手段可以在事实上达到精神抚慰之目的。精神损害的财产性赔偿作为一项重要的权利补救制度，体现了法律的公平与正义，已被各发达国作为一项重要的法律原则和精神而普遍接受。
虽然，在以往的司法实践中，对于精神损害的财产性赔偿请求，法院一般均以无法律依据而不予支持，仅判令给予受害人赔礼道歉等非财产性的补偿。但基于全面保障受害人权利的考虑，理论上一般均认为对于因国家机关或其工作人员违法执行职务而遭受精神损害的一般应允许受害人享有精神损害赔偿的权利。甚至有主张依据《民法通则》第一百二十条的一般性规定，支持受害人取得精神损害赔偿的理论及实务见解。[2]之所以在精神损害的财产性赔偿问题上能够达到如此之共识，一般基于如下认识：[3]
1.全面保障受害人权利的需要。基于现代法治的损害填补原则，对于因权力的行使而造成相对人损害的，应当给予赔偿，这既包括物质上的赔偿，也包括精神损害的填补。通过金钱的赔偿使受害人在精神上达到一定的抚慰，已是各发达国家的法律共识，也已为我国民事法律所确认。只有这样才能达到全面保障受害人权利的需要，避免法律上的不公平。
2.监督、确保国家机关及其工作人员依法行使职权。由于我国的国家赔偿采取的是一种“国家责任，机关赔偿”的形式，通过精神抚慰金对受害人损害进行比较全面的救济，以及相应的责任追究机制，给国家机关及其工作人员形成压力，促进其采取有效措施强化管理，依法、规范地行使职权，避免权利滥用。
3.形成完善的法律责任体系。在民事领域，不管是《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（下称民事侵权精神损害赔偿解释），还是《中华人民共和国侵权责任法》（下称侵权责任法）均确立了精神损害赔偿的原则，如果独在国家赔偿法领域不予赔偿，不利于形成完整、有序的法律责任体系。
二、《国家赔偿法》第三十五条之比较分析
（一）精神损害抚慰金
《国家赔偿法》第三十五条规定“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”
这在我国国家赔偿法上第一次规定了精神损害抚慰金，其积极意义不容置疑。其实施，必将改变国家赔偿法在这方面的尴尬境况，亦为人民权利的保障提供了必要支撑。但对法条的理解应结合整个法律体系加以分析，将本条法律放在整个《国家赔偿法》条文体系中加以观察，不难发现本条文实际上为精神损害的财产性赔偿限定了一定的范围及标准。
1．精神损害赔偿的范围问题
根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，国家精神损害赔偿的范围应以《国家赔偿法》第三条及第十七条规定为准。这实际上是把国家精神损害抚慰金的适用范围限制在了“限制或剥夺公民人身自由”及“造成公民身体伤害或者死亡”后果的人身权范围。也就是说，并不是所有的侵权损害赔偿均得适用精神损害抚慰金，除了上述四种严重侵犯公民人身自由及生命健康的情形外，其他可能侵害公民人身权利的种种情形受害人并不能获得精神损害抚慰金的赔偿。如，国家机关及其工作人员因行使职权侵犯公民名誉权、荣誉权、隐私利益等一些比较常见的人身权时，受害人可能遭受了更加巨大的精神痛苦（如“夫妻看黄碟”事件），却无法获得相应的精神损害抚慰金，很难谓是一种全面的权利保护策略。
2．适用精神损害抚慰金的条件
《国家赔偿法》第三十五条一方面规定了精神损害的赔偿范围问题，另一方面规定了赔偿的方式及适用条件。关于赔偿方式，《国家赔偿法》还是沿袭了我国法律的一贯做法，主要采取“消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”等非财产性赔偿，以期达到在侵权行为影响的范围内，从精神上减轻受害人所受痛苦。对于以财产性赔偿来抚慰当事人所受精神痛苦，规定了一定的限制条件，即“造成严重后果”。只有这些条件均得到了满足，当事人才可以请求精神损害抚慰金。而所谓造成严重后果，实践中一般认为应该达到构成残疾以上。
（二）与我国民事侵权精神损害赔偿的比较
由上述分析可知，虽然我国《国家赔偿法》在精神损害赔偿方面规定了精神损害抚慰金，但也限制了严格的适用条件。以下从其与民事侵权赔偿中精神损害赔偿法律的比较来分析其在这方面的差异。
1．民事侵权精神损害相关规定
洛阳市法制宣传教育条例
河南省洛阳市人大常委会
洛阳市法制宣传教育条例
（2003年8月28日洛阳市第十一届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过 2003年9月27日河南省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议批准 2003年10月15日洛阳市人民代表大会常务委员会公告第16号公布）
第一条 为了加强法制宣传教育工作，增强公民法律意识，提高公民法律素质，推进依法治市进程，根据宪法和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和公民，均适用本条例。
第三条 开展法制宣传教育是全社会的共同责任。接受法制宣传教育是公民的权利和义务。
法制宣传教育的重点对象是担任各级领导职务的国家工作人员，司法人员，行政执法人员，企业经营管理人员，青少年。
第四条 法制宣传教育应当坚持与法治实践和政治文明建设相结合，采取总体规划、统一管理、分步实施、分类指导、条块结合、以块为主的方式进行。
第五条 法制宣传教育的基本内容：
（一）宪法和国家基本法律；
（二）与社会主义市场经济相关的法律、法规；
（三）与维护国家安全和社会稳定、促进经济社会发展相关的法律、法规；
（四）与公民权利义务密切相关的法律、法规。
第六条 法制宣传教育的主要任务：
（一）普及宪法和有关法律、法规的基本知识，引导公民依法行使公民权利、履行公民义务；
（二）增强担任各级领导职务的国家工作人员的法律意识和法制观念，提高依法决策、依法管理和依法行政的水平；
（三）提高行政机关、司法机关工作人员的法律素质，使其做到依法行政，公正司法，自觉维护法制的统一与权威，保护公民、法人和其他组织的合法权益；
（四）加强青少年的法律常识教育，增强青少年的法制观念；
（五）引导企业经营管理人员学习与本行业有关的法律法规，增强依法经营管理的自觉性。
第七条 市、县（市、区）人民政府应当为法制宣传教育工作提供必要条件。
第八条 市、县（市、区）人民政府司法行政部门主管本行政区域内的法制宣传教育工作，其主要职责：
（一）贯彻执行国家和本省有关法制宣传教育的法律、法规、决议、决定等；
（二）制定本行政区域内的法制宣传教育规划和年度计划，并组织实施；
（三）指导、监督、协调本行政区域内的法制宣传教育工作；
（四）组织法制宣传教育培训、考试考核和检查验收；
（五）总结、推广法制宣传教育先进经验；
（六）决定或建议实施奖惩；
（七）承办其他法制宣传教育事宜。
第九条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当将法制宣传教育列入工作计划，保证所需费用，认真组织实施。
第十条 行政机关、司法机关应当结合行政执法、司法活动，向社会公众宣传有关的法律知识。
其他行业主管部门应当向社会公众宣传与本行业、本部门工作相关的法律、法规和行政规章。
第十一条 教育行政部门应当把法制教育列入各级各类学校的教学计划，认真组织实施，加强督促检查。
各级各类学校应当按照教育行政部门的规定，加强在校学生的法制宣传教育，做到教学有大纲，学习有教材，任课有教师，课时有保证。
第十二条 企业应当加强对企业生产、经营、管理人员的法制宣传教育，增强其法制观念，促进企业依法生产、经营和管理。
第十三条 文化、新闻出版、广播电视等部门，应当充分发挥大众传播媒介和文艺团体的作用，采取多种宣传手段，广泛开展法制宣传教育。
第十四条 工会、共青团、妇联等人民团体及其他社会团体和组织，应当加强对职工、青少年、妇女等对象的法制宣传教育。
第十五条 乡（镇）人民政府、街道办事处应当做好本辖区村民、城市居民等有关人员的法制宣传教育工作。
第十六条 法制宣传教育实行考试考核制度，考试考核办法按有关规定执行。
担任领导职务的国家工作人员的法律知识考试考核，由同级人民政府司法行政部门会同有关部门组织实施。其他人员的法律知识考试考核，由主管部门或者所在单位组织实施。
担任领导职务的国家工作人员经法律考试合格的，由同级人民政府司法行政部门会同有关部门颁发法律培训考试合格证书。其他人员的法律培训考试合格证书，由主管部门或者所在单位颁发。
第十七条 具有任免权的国家机关任命担任领导职务的国家工作人员时，应当进行相关的法律知识考试，考试不合格者不得任命。
国家机关录用国家工作人员时，应当将法律知识作为考试内容之一。
第十八条 市、县（市、区）人民政府和有关部门对法制宣传教育工作成绩显著的地区、单位和个人，应当给予表彰、奖励。
第十九条 对在法制宣传教育工作中弄虚作假骗取荣誉的，由批准机关予以撤销并依照有关规定处理。
第二十条 法制宣传教育工作未达到阶段性要求的单位、部门，由主管机关或者有关部门给予通报批评，责令限期改正。
第二十一条 无正当理由不参加统一组织的法律知识学习考试的，由其所在单位或者上级主管机关给予批评教育，责令改正。
第二十二条 司法行政部门不履行本条例规定的职责，影响本辖区内法制宣传教育工作正常进行的，由其上级主管机关或者同级人民政府予以通报批评；情节严重的，由同级人民政府对其主要责任人给予行政处分。
第二十三条 本条例自2003年12月4日起施行。
