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铁道部


铁道部关于公布《铁路运输企业行政机构编制管理暂行办法》的通知


各铁路局：
为加强铁路运输企业机构编制管理，现将《铁路运输企业行政机构编制管理暂行办法》予以公布，请各单位认真贯彻执行。
一、为落实铁路局资产经营责任制，保证企业享有机构编制自主权，部机关各部门都要切实转变职能。部机构编制主管部门重点抓好铁路机构编制管理制度、办法和标准的制订，加强指导、监督、协调和服务工作。其他业务部门不得以任何形式干预企业的机构设置和人员编制。
二、在铁路局尚未建立现代企业制度前，部对铁路局、分局机关的编制总数、领导职数和内部机构数暂仍实行限额控制，内部机构和人员编制具体配置由企业确定，调整方案报部核备后实施。各铁路局运输生产和安全管理部门的机构设置要有利于运输生产的集中统一指挥，有利于强化运输安全管理。
三、各铁路局要加强对机构编制工作的领导，切实用好所赋予的机构编制自主权，尽快改变管理机构庞大、管理人员过多的状况，并积极探索建立与市场经济相适应的内部机构设置新模式和编制管理自我约束机制。


第一章 总则
第一条 为建立健全铁路运输企业机构编制管理制度，根据国家有关规定，结合铁路运输工作特点和当前实际，特制定本办法。
第二条 铁路运输企业机构编制管理，要适应社会主义市场经济的要求，符合国家和铁路经济体制改革的方向，有利于运输生产经营管理，有利于落实资产经营责任制，有利于建立现代企业制度，促进铁路事业的发展。
第三条 铁路运输企业机构编制管理，要坚持以职能管理为中心，组织机构、定员编制、职务名称等管理与之相匹配，采取行政、法制、经济手段相结合的管理方式。
第四条 铁路运输企业机构编制管理，必须贯彻“精简、统一、效能”的原则，实行统一领导和分级管理的体制，重大问题要经领导集体讨论决定。

第二章 机构设置
第五条 部属运输企业的设立、撤销和变更（包括合并、更名、改变单位性质和隶属关系，以下同），由铁道部审定或按规定报国务院及其授权部门批准。
第六条 运输企业内部单位的设置，一般由企业自行确定。但下列内部单位的设立、撤销、变更，须报部批准后实施。
1．铁路分局、跨局机务段、特等站、路网性编组站；
2．冠“铁道部”名称的单位；
3．国家有关部门规定须由主管部门批准的单位；
4．改革中涉及到需由部批准的单位。
第七条 运输企业机关内部机构设置，要做到职能明确，科学合理，努力建立适应社会主义市场经济要求的组织模式。具体设置在部控限额内由企业确定，报部备案。
第八条 要充分发挥职能机构的作用，原则上不再设立临时机构。遇有临时任务时，应视其工作内容明确现有职能机构承担。

第三章 人员编制和职务名称
第九条 铁路局和分局的行政领导干部职数，由铁道部确定。
第十条 铁路局和分局机关内部机构的行政人员编制数，在部控限额内由企业确定，报部备案。
第十一条 铁路运输基层单位行政管理及服务人员比例，由企业依据部定标准核定。
第十二条 铁路运输专用职务名称和适用范围，由铁道部统一制订，其他职务名称和适用范围由企业按照国家有关部门的规定确定。

第四章 管界划分和车站等级
第十三条 铁路局之间的管界划分，由铁道部确定。既有线管界里程调整，变动范围不超出部定分界站间时，由相邻铁路局商定，报部备案。
第十四条 铁路分局之间的管界划分，由铁路局确定，报部备案；段间管界划分权限，由铁路局确定。
第十五条 全路车站等级标准和核定办法，由铁道部统一制订。
第十六条 一等及以下等级车站由铁路局审批，报部备案。

第五章 管理与监督
第十七条 铁路运输企业行政部门的机构编制工作，由机构编制部门归口管理。
公安系统的机构编制工作，按国家和部的有关规定，由机构编制部门会同公安部门管理。
第十八条 办理机构编制有关事宜，要严格履行审批程序。由申报单位提出书面报告，经机构编制部门审查，报分管领导审定后，按审批权限办理。
第十九条 各级业务主管部门不得以任何形式干预企业的机构设置和人员编制，否则企业有权拒绝执行。
第二十条 凡按规定批准的机构编制，都必须严格执行，不得变相增设机构编制和超编配备人员。
第二十一条 凡不按机构编制管理权限，违反审批程序，擅自提高机构规格、增加机构编制、增设领导干部职数，不按定员、职名配备干部，以及干预企业机构编制管理的，都属于违反机构编制纪律的行为，要坚决予以制止。对情节严重的，要追究有关人员的责任。

第六章 附则
第二十二条 本办法适用于铁路运输企业行政部门的机构编制工作。
第二十三条 部属运输企业要依据本办法，结合实际情况，制定或修改本企业的机构编制管理办法。
第二十四条 铁道部前发有关机构编制管理的规定，凡与本办法不一致的，均以本办法为准。
第二十五条 本办法由铁道部劳动和卫生司负责解释。
第二十六条 本办法自公布之日起施行。



　 近年来，对于刑事和解制度的理论研究，因契合了当今我国构建和谐社会、维护公平正义的时代主题，渐成热门话题,并已经准备上升到立法层面。与此同时，反对和质疑的声音亦不绝于耳。各地司法机关对刑事和解理念的大胆尝试，虽然有益于这一理论内涵的日益丰富，但也造成了一定程度上的执法混乱。本文试图采用价值分析和实证分析相结合的方法，进一步厘清与刑事和解相关的部分理论问题，以期有助于理论与实践走出对刑事和解认识上的误区。

　　被害人在刑诉中的价值定位

　　根据我国刑事诉讼法的规定，被害人在我国刑事诉讼中的诉讼地位分为三种情况：第一，如果被害人依法提起自诉，就成为自诉人，起到控诉人的作用；第二，如果被害人依法提起附带民事诉讼，就成为附带民事诉讼原告人；第三，在刑事公诉案件中，被害人被赋予了独立的诉讼地位，成为以个人身份承担部分控诉职能的诉讼参与人。笔者认为，这三种情况中的被害人在追究刑事被告人即加害人的刑事责任中所发挥的作用是大致相同的。一方面都起到了一定的控诉职能，公诉案件还必须依附于公诉权，另一方面被害人还起到了“证人”的作用。刑事诉讼法赋予被害人的其他权利也考虑到了对这两方面的保障。

　　客观而言，传统观点注重倡导公共利益至上的价值观，受其影响犯罪首先被视为对公共利益的侵害，而被害人遭受的痛苦则被视为是次要的。为了保障公共利益，国家权力在刑事案件的追诉中被无限放大最大化的运用。这样带来的结果就是，伴随着司法权力的膨胀，刑事诉讼成为了追诉机关主导的对加害人进行刑事责任追究的工具，被害人和加害人的诉讼地位并未受到重视。刑事诉讼所追求的公平正义，在价值的高低排序上，将公共利益放在了顶端，相反，受犯罪直接影响最大的被害人利益，却没有得到应有的关注。被害人与加害人之间因为犯罪而受到损害的社会关系，则更是被忽视。在诉讼过程中，刑事诉讼法赋予被害人的权利和义务，真正对已经进入诉讼程序的案件审理实体结果有直接影响的，往往表现为作证，被害人的作用不仅没有被有效重视，反而一定程度上呈现出工具化、功利化的特点。这种情形并不限于作证，在刑事公诉案件中被害人虽然享有当事人的地位，但其作用往往仅在于辅助检察机关行使控诉权，对案件的处理缺乏发言权，其意见对案件的最终处理不发生任何影响，而且司法实务部门还有一些人认为被害人就是“累赘”，这显然是不够理性的。被害人作为犯罪行为的直接侵害对象，刑事诉讼无论给予其多少关心和关怀都并不显得过分。

　　由于现实的情况，被害人因为犯罪所遭受的痛苦往往仅能依靠最后对加害人的定罪量刑得到一种报应的平复。在法庭审判紧张严肃的环境中，被害人难免会产生紧张或者恐惧的心理，和加害人之间并不能针对犯罪对其所造成的物质和精神侵害平心静气的交流，了解犯罪原因，得到对犯罪行为疑问的回答，接受加害人的认错和请求宽恕使得他们之间被破坏的社会关系得到真正修复。相反，可能在作证过程中因回忆被犯罪侵害所遭受的痛苦而心理上再次被害。

　　在此，尤为不得不提的是被害人因犯罪而遭受经济损失的赔偿问题。依靠传统的刑事诉讼程序经济赔偿问题的解决往往不能使被害人满意，虽然我国有附带民事诉讼制度，也赋予了被害人就因犯罪而遭受的经济损失单独提出民事诉讼的权利，可是其超低的执行率却是我们不得不直面的司法尴尬。而据相关调查，和解成功后民事赔偿的立即履行率达到88.1%，全部履行率为91.4%。与传统的刑事附带民事诉讼程序相比，被害人通过刑事和解则能够获得较为充分且快速的赔偿。由此可见，被害人的利益牺牲，其实本可以借助于刑事和解制度在处理经济赔偿问题上的先天优势而避免。

　　被害人利益应作为核心利益

　　传统型司法在解决犯罪破坏的社会关系方面通常表现的软弱无力，而且在短期监禁刑造成犯罪人的交叉感染，刑满释放犯再犯率居高不下的现状之下，遇到了惩罚犯罪、保障人权的极大困境。“恢复性司法”为了尝试解决这些问题应运而生。

　　恢复性司法模式下的刑事诉讼程序不再以追究加害人的刑事责任并对其科以刑罚为主要任务，而以修补被犯罪所侵害的社会关系，使不稳定的社会关系重新复归平稳为目标。刑事和解正是按恢复性司法模式处理案件的实然程序性体现。在具体实现过程中，要通过加害人与被害人的信息交换、加害人对被害人的认罪补偿、被害人对加害人的宽恕原谅为必要条件。被害人对加害人的宽恕与否直接决定着对案件的处理是否能够按照“恢复性司法”的程序走下去。国家机关在这种程序中起着主持并非主导的作用，被害人和加害人的态度、行为决定了程序的前进或终止，如果被害人不愿和解，那么程序当然地应当回归到传统型刑事司法之中。在此，被害人的作用无疑被提升到了相当的高度，甚至可以说是居于程序的核心地位。

　　传统型司法过于忽略被害人在诉讼中的重要性，将被害人的地位提到一个相当的高度，对于恢复被犯罪破坏的社会关系上想必有所帮助。得到被害人和加害人双方认可的社会关系的恢复不正是一种“公正”吗？刑罚的终极价值追求不可能逸出法律的价值之外，传统型司法所追求的公正通过“恢复性司法”也完全可以实现。而且“恢复性司法”所带来的附带结果也可以避免短期自由刑的弊端和降低再犯率，其良好的社会效应也日益显现，何乐而不为？与传统的刑事司法相比，刑事和解的一个重要特点就是，它将被害人利益作为刑事诉讼的一种核心利益而不是“附带保护利益”来加以考量，高度尊重被害人的诉讼主体地位。正如陈瑞华教授指出，在刑事和解中，被害人以前所未有的姿态登上了刑事司法的舞台，并主导着刑事和解的进程和诉讼的实体结局。在“恢复性司法”已经为越来越多人所了解的今天，刑事和解作为其理念引下的一种具体制度，展示着在刑事司法实践中成为诉讼程序的重要环节之一的巨大潜力。

　　在刑事和解制度下，加害人和被害人就犯罪的影响进行直面的交流与沟通，被害人宣泄了内心的痛苦与不满，加害人亦直观地感受到自己的行为给对方造成的物质和精神上的损害，从而真诚悔过并努力弥补给被害人造成的损失。和解的后果，不仅使被害人的物质和精神损害得以弥补和抚慰，同时也有助于加害人正义感的产生并恢复其正常的社会感受。尤其对于轻微犯罪的加害人而言，如果和解协议的达成与履行，意味着刑事诉讼程序自此归于终结，将使加害人避免了继续程序对其造成的负面影响、羁押和监禁过程中的“交叉感染”，及时并更加自然地回归社会。这样的效果，恐怕是单纯的“惩罚”难以达到的。刑事和解虽然在一定程度上弱化了刑罚的惩罚功能，但目的决定功能，功能服务于目的。刑事和解的价值追求，无疑是对刑罚苦苦追求的预防犯罪目的的最好诠释。


　　（作者系中国应用法学研究所博士后、中国政法大学博士）