广西壮族自治区环境保护暂行条例
广西壮族自治区人大常委会
广西壮族自治区环境保护暂行条例
广西壮族自治区人大常委会
（1988年3月14日广西壮族自治区第七届人民代表大会常务委员会第二次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 保护和改善自然环境
第三章 保护和改善城镇生活环境
第四章 防治环境污染
第五章 环境保护机构及职责
第六章 奖励与惩罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了保护和改善环境，防治污染和其它公害，合理利用和保护各种自然资源，保障人民身体健康，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法（试行）》及有关法律的规定，结合本自治区实际情况，制订本条例。
第二条 本条例所称环境是指：大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等。
第三条 环境保护工作，必须贯彻执行“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针；实行“预防为主，防治结合，综合治理和谁污染谁治理”的原则。
第四条 各级人民政府应当加强环境保护宣传教育，普及环境保护知识，提高全体公民的环境意识，形成保护环境的社会风尚。
第五条 县级以上人民政府的环境保护部门是环境保护工作的主管部门。
各级人民政府和一切部门必须做好环境保护工作，把环境保护纳入国民经济和社会发展的年度计划和长远规划，防止产生新的污染，逐步治理已经对环境造成的污染，保证经济、社会和环境保护协调发展。
第六条 公民有享受良好的工作、学习和生活环境的权利，有参与环境管理，对污染和破坏环境的单位和个人进行监督、检举、控告的权利；有保护和改善环境的义务。
第二章 保护和改善自然环境
第七条 对自然资源开发利用造成自然环境破坏的，应负整治的责任。
第八条 保护和合理利用水土资源。开垦荒地应根据当地的自然条件，有组织、有计划地进行。现有的坡耕地及在坡地上开荒，应采取等高耕种、修筑梯田等水土保持措施，防止水土流失。
禁止毁林开荒，禁止在水土流失严重的坡地开荒耕种和从事其它影响水土保持的作业，已经开垦的，应逐步退耕还林还草。
任何单位和个人因开荒、挖矿、采伐林木和从事其它生产建设活动造成水土流失的，应负责整治。
第九条 不得生产、销售和使用国家禁止的高毒高残留的农药。禁止将有毒有害废水排入农田。使用污水灌溉，必须符合农灌水质标准。
第十条 保护和发展森林资源。禁止乱砍滥伐，防止森林火灾，防止森林面积减少。
加强对国务院、自治区划定的花坪、□(long)岗、大瑶山、猫儿山、大明山、海洋山等水源林区和自然保护区的保护。未经国务院、自治区有关主管部门批准，任何单位和个人不得进入上述区域建立机构、修筑设施。
第十一条 防止海洋环境污染和破坏。从事海洋经济开发、造船、修船、拆船和船舶作业等活动，必须有防止污染海洋环境的有效措施。造成污染的，应立即采取措施，控制和消除污染，并向当地环境保护部门或者有关海洋环境主管部门报告，接受调查处理。
重点保护海上自然保护区、水产养殖区、海滨游览区。禁止在上述区域新建排污口或者倾倒废弃物。已有的排污口排放的污染物超过国家、自治区规定标准的，应限期治理。
禁止毁坏海岸防护林、风景林、风景石和红树林、珊瑚礁。
第十二条 保护内陆各种水域的水质。重点保护漓江、龙江、柳江、左江、右江、邕江、浔江、西江、南流江、榕湖、杉湖、南湖等江河湖泊和水库的水域，防止水质污染。
保护城乡人畜饮用水源。禁止在饮用水水源区域内新建排污口，已建的排污口排放污染物超过国家或者自治区规定标准的，应限期治理。
禁止向防空洞、渗井、裂隙、溶洞、废矿井排放有毒有害废水，防止污染地下水。
第十三条 开采矿产资源，必须有防止污染、防止水土流失和处理排放有害物质的措施，并执行环境影响报告书（表）审批制度。
第十四条 保护珍贵稀有野生动物、植物，保护益虫、益鸟、益兽。禁止捕猎、出售和贩运国家和自治区规定保护的野生动物；禁止捕捉和出售青蛙、啄木鸟、猫头鹰、燕子和国家规定保护的其它益虫、益鸟；禁止破坏和出售国家规定保护的珍贵树种和珍稀植物。
保护水生生物。禁止炸鱼、毒鱼、电鱼或者其它灭绝性捕杀水生生物的行为。
第三章 保护和改善城镇生活环境
第十五条 各级人民政府应把环境保护纳入城镇建设总体规划，制定环境综合整治方案并组织实施。
第十六条 保护城镇园林绿地、水面和其他自然景观，利用一切零散空地种树、种草、种花，扩大绿化面积。未经市、县人民政府的有关主管部门批准，任何单位和个人不得砍伐林木、围塘填塘、毁坏绿地和山石等自然景观。
新建的工程项目（包括住宅）必须符合城镇建设总体规划，其小区绿化工程应与主体工程同时设计和施工，并报城建主管部门审批和验收。
第十七条 禁止在城镇上风向及居民区、疗养区、文化教育区、饮用水源区、风景游览区、名胜古迹区、自然保护区新建污染环境的项目，已经建成的，要限期治理、转产或者搬迁。
第十八条 各种工业炉窑和民用锅炉以及其它排烟装置，要采取有效的消烟除尘措施，排放的烟尘不得超过国家和自治区规定的标准。
第十九条 加强城镇噪声的控制和管理。各种震动大、噪声强的设备、场所和机动车辆必须安置防震、消声或者隔音装置，使其周围区域环境的噪声不超过国家有关噪声标准的规定。
城市市区内的机械、设备产生的噪声，超过国家噪声规定标准的，应迁离市区或者限期治理，在限期内要限制使用时间，并向当地环境保护部门缴纳噪声超标费。
基建施工单位在城市市区内使用震动大、噪声强超过城市区域环境噪声标准的机械作业，不得在中午（北京时间十二时至十四时）、夜间（北京时间二十二时至次日凌晨六时）进行。确因特殊情况需要在中午或者夜间作业的，须经当地环境保护部门批准。
第四章 防治环境污染
第二十条 县级以上人民政府的有关主管部门安排基本建设、技术改造和区域开发项目时，必须将防治污染设施与主体工程一并纳入计划，并在资金、物资上予以落实。
第二十一条 一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，应注意防止对环境的污染。在进行基本建设、技术改造和区域开发项目时，应办理环境影响报告书（表）的审批手续，其中防止污染和其它公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。达不到要求的，不
得投产使用。
对有污染环境而没有委托设计防止污染设施的工程，设计部门不得接受设计。
工程竣工验收，应有环境保护部门参加并签字。
第二十二条 倾倒垃圾必须到规定的地点。禁止向一切水域倾倒废渣、垃圾。排放废水应符合国家和自治区规定的标准。
第二十三条 排放废水、废气、废渣、粉尘的单位，应加强管理，进行工艺改革、技术革新和综合利用，使生产过程中减少或者消除有毒有害物质。产生有毒有害物质而无力利用的，应免费供应可利用的单位或者个人。
对以废水、废气、废渣、垃圾进行综合利用的单位或者个人，按国家规定在资金、税收等方面给予优惠。
第二十四条 生产、储蓄、运输、销售和使用有毒有害物品的单位或者个人，必须采取安全保护措施，防止污染环境和危害人体健康。
第二十五条 未经自治区人民政府批准，任何单位和个人不得生产和经营汞、砷、放射性制品、多氯联苯、联苯胺、滴滴涕、氰化物和其它剧毒、有害产品。
企业使用氰化物或者用混汞方法从事提纯黄金生产的，必须经县级以上黄金生产主管部门批准。
禁止将有毒有害的产品委托或者转嫁给没有防治污染能力的单位或者个人生产。
第二十六条 污染环境的单位或者个人，应向当地环境保护部门申报拥有的污染物处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。排放污染物有改变的，应及时申报。拆除或者闲置污染处理设施的，应征得当地环境保护部门的同意。
第二十七条 对环境造成污染的单位或者个人，应按照国家和自治区有关规定缴纳排污费。
排污费按国家和自治区人民政府的规定征收、管理和使用。
第二十八条 排污单位发生突然性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成污染事故的，必须立即采取应急措施，并通知可能受到危害的单位和向当地环境保护部门报告，接受调查处理。在紧急情况下，环境保护部门应报请同级人民政府采取强制性的应急措施。
第二十九条 从国外引进技术设备，应符合无污染或者少污染的要求，对产生污染，国内不能配套解决的，应当同时引进相应的环境保护设施，并做到与主体工程同时投入使用。
第五章 环境保护机构及职责
第三十条 县级以上人民政府的环境保护部门主要职责是：
（一）检查督促所辖地区的单位和个人执行国家和自治区环境保护法律、法规和有关规定；
（二）会同有关部门拟订本地区的环境保护标准和规范；
（三）统一组织环境监测，掌握本地区环境状况和发展趋势，提出治理措施；
（四）会同有关部门制定本地区环境保护长远规划和年度计划，并督促实施；
（五）会同有关部门开展本地区环境科学研究和环境保护宣传教育，推广国内外环境保护的先进经验和技术。
第三十一条 县级以上人民政府的有关部门、大中型企业和有关事业单位的环境保护机构或者环境保护工作人员，应负责本部门、本单位的环境保护工作。
第三十二条 环境保护部门应对本辖区内排放的污染物进行监督性测定，污染环境的单位或者个人应为监测工作提供方便。
第三十三条 污染环境的单位或者个人应对所排放的污染物自行监测，无监测能力的，可以委托具有监测能力的单位进行监测，并将监测结果报当地环境保护部门。
第三十四条 对污染物的监测，按国家环境监测总站规定的环境监测分析方法进行。当监测数据发生争议时，由上一级环境保护部门的环境监测机构进行技术仲裁。不服仲裁的，由自治区环境监测机构进行技术裁定。
第三十五条 自治区环境保护部门根据国家规定，制定环境质量标准的补充项目和污染物排放标准，由自治区人民政府批准执行。
第三十六条 各级人民政府环境保护部门和有关部门，应加强环境科学研究工作，普及环境科学知识，培养环境保护人才，依靠科学技术进步，推动环境保护事业发展。
第六章 奖励与惩罚
第三十七条 对环境保护有显著成绩和贡献，符合下列条件之一的，由所在单位、主管部门、环境保护部门或者各级人民政府分别给予表扬、奖励：
（一）在环境管理、环境监测、宣传教育方面有显著成绩的；
（二）在环境保护科学研究、综合利用、技术革新、防治污染方面有重大贡献的；
（三）对污染环境或者破坏环境行为进行检举、揭发有功的；
（四）在环境污染事故中救护有功或者处理环境污染事故有功的；
（五）其它对环境保护有显著成绩或者重大贡献的。
第三十八条 对违反国家有关环境保护法律、法规和本条例规定，有下列行为之一的，由各级人民政府环境保护部门根据不同情节，给予警告、罚款、责令赔偿损失或者按照企业、事业单位的隶属关系，报经该级人民政府批准，责令限期治理或者停产治理。
（一）不按规定倾倒和排放垃圾、废渣、废水、废气、油污以及其它废弃物的；
（二）利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞排放污染物或者采用稀释等方法排放未经处理的污染物的；
（三）未经当地环境保护部门许可，闲置或者拆除防治污染设施的；
（四）不按规定生产、储存、运输、销售和使用有毒有害物品的；
（五）将有害有毒或者严重污染环境的产品委托或者转嫁给没有污染防治能力的企业或者个人生产、转嫁污染危害的以及接受转嫁的；
（六）不按国家规定从事有严重污染生产项目的；
（七）不执行环境影响报告书（表）制度，强行投产或者使用的；
（八）挪用防治污染经费和物资的；
（九）不按规定办理排污登记手续、缴纳排污费和噪声超标费的；
（十）玩忽职守，造成污染事故的；
（十一）对监督、检举和控告人进行打击报复的；
（十二）有其它严重污染环境或者破坏环境行为的。
罚款收入按国家和自治区人民政府有关规定处理。
第三十九条 对环境造成严重污染，被责令限期治理又未如期完成治理任务的企业、事业单位，除按照国家和自治区人民政府规定加收排污费外，由环境保护部门按企业、事业单位的隶属关系，报经该级人民政府批准，责令转产、关闭或者搬迁。
第四十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚决定通知之日起十五天内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十一条 违反国家有关环境保护法律、法规和本条例规定，构成犯罪的，由司法机关依法追究主管人员和直接责任人的刑事责任。
第四十二条 环境保护部门工作人员玩忽职守或者利用职权徇私舞弊的，应给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十三条 自治区环境保护部门根据本条例可制定实施细则，报自治区人民政府批准执行。
第四十四条 本条例自1988年6月1日起施行。
1988年3月14日
是恢复，不是扩大
——谈《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定
江必新
行政诉讼的受案范围问题是行政诉讼中一个很重要的问题，也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志。在审判实践中，各方面提出的问题，主要集中在受案范围问题上。1999年11月24日最高人民法院第1088次审判委员会讨论通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“98条”）。对行政诉讼受案范围问题作了新的规定，其基本指导思想就是要破除或者说取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来，而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围。
一、为什么要把行政诉讼的受案范围恢复到《行政诉讼法》的规定上来
之所以要把行政诉讼的受案范围恢复到《行政诉讼法》的规定上来，主要是基于以下几点考虑：
1.经过将近10年的实施和贯彻《行政诉讼法》的实践，人民法院审理行政案件的外部条件和内部条件都有了较大的改变，有能力承担更多的行政审判任务，有能力承担更加繁重的司法审查的任务。10年前，在制定《行政诉讼法》的时候，有一个错误的估计，认为《行政诉讼法》一旦实施，按照各行政机关作出的行政行为总量的1％计算，法院的受案数量将达到百万件以上。但是事实上并不是这样。我们现在的受案数量，每年最高的是9万多件，不到10万件，这就意味着我们每一个法院每年平均只有30多件行政案件。按照我们现有的岗位责任制的规定，只需要一个审判员来审理。与其他国家相比，我国的行政诉讼起诉率是非常低的，如德国，总人口比我们少得多，但是它每年的行政诉讼受案数量却是我们的五倍，即是说每年的受案数是五十万到六十万件。我国台湾地区的受案数按人口比例也比我们多得多。经过十年的实践，各方面已经比较适应行政诉讼，人民法院的承受能力也在逐步增加，所以现在有条件恢复到行政诉讼法所规定的受案范围的本来面目上来，应该根据立法机关的意思，逐步放宽受案范围。
2.我国即将要加入WTO，这将对行政审判工作带来很大的压力。在知识产权保护方面要和国际接轨，对行政行为的有效救济，是加入WTO组织的一项必备条件，这是不能保留的。它要求每一个成员国必须为所有的商务活动提供足够的司法保障，尤其是行政诉讼的司法保障。我国现时的行政诉讼的受案范围是有很多限制的，同世界上其他国家相比，我们的受案范围相对来说是比较狭窄的。一旦我们加入WTO，就有履行相关的国际条约的义务。因此，必须在这方面作好准备。
3.从公民不断增长的权利保护要求出发，有必要恢复行政诉讼法规定的受案范围。最近几年，各方面对保护诉权的要求，对救济权的呼声越来越高，“两会”上，这个问题已经成为一个议论的热点。如果我们再不考虑诉权的保护问题，再不破除原来的不适当的限制，我们就会陷入被动。
二、“98条”是如何恢复行政诉讼受案范围的
“98条”是从以下几个方面恢复行政诉讼受案范围的：
1.删去了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称“115条”)对具体行政行为所做的定义。那个定义受到了当时学术界狭义行政行为概念的影响，在很大程度上限制了行政诉讼的受案范围，成为开展行政审判工作，建设社会主义法制国家的一个障碍。取消“115条”狭义行政行为的概念，即意味着采用行政诉讼法早已认可的、学术界目前普遍认同的广义上的行政行为的概念。
2.明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项。
《行政诉讼法》第12条对不属于行政诉讼受案范围的事项作了部分排除，但从诉讼理论的角度来说，还有其他的法律法规的规定，事实上还没有排除穷尽，由于没有排除穷尽，在审判实践中就带来一些任意性，对有些不应当排除的，在实践中也予以排除。所以，这次对于不可诉的行为，进行了详细的列举，原则上除了不可诉的行为以外，其他的行政行为原则上都可以受理。这些被排除的行为包括：行政诉讼法第12条规定的行为；公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；调解行为和法律规定的仲裁行为（需要强调的是，这里的调解行为仅指行政机关的斡旋行为，必须是尊重当事人意志的处理民事争议的行为，而不包括行政机关以单方的意志作出的裁决行为，或者说以调解为名行裁决之实的行为；这里所说的法律是狭义上的，也就是说，如果一个仲裁行为不是由法律加以规定的话，而是由行政法规、地方性法规或者是规章加以规定的话，不能视为不受司法审查的仲裁行为，而应当把它视为一个可诉的行政裁决行为）；不具有强制力的行政指导行为（行政指导行为指行政机关采取的某些咨询、建议等方式实施的行为，这种行为不具有强制性，也就是说不要求当事人必须履行，或者当事人不履行、不理睬这样一种行为，不承担任何对他不利的法律后果，如果具有强制性，那就不是行政指导行为，而是一个行政命令行为）；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为（重复处理行为指没有改变原有的行政法律关系的行为，通常指公民或组织对历史遗留问题或已经过了争讼期间的行政行为提起申诉，行政机关驳回申请的行为，之所以要排除重复处理行为，主要考虑到如果将这类行为纳入受案范围，实际上是在事实上取消了诉讼时效，同时也考虑到行政管理相对人对行政管理的信赖以及行政法律关系的稳定性，这也是国际上的惯例)；对相对人的权利义务没有产生实际影响的行为（行政机关已经作出决定后，还没有对外通知，这个行政行为对相对人就还没有产生实际影响，现在有的判决书表述为内部行为，这是不准确的，行政诉讼法上的内部行为不是指没有公开的行为，应表述为行政行为还没有成立；有些行为如通知、打印文稿，也是一个事实行为，但不对公民的行为产生实际影响，也是不可诉的，但不能作扩大解释，有的行政行为已经出现还没有执行，并不意味着对当事人没有发生了实际影响，只要行政行为已经成立，就应当认为已经对当事人发生了实际影响）。
3.比较准确地界定了《行政诉讼法》第12条所规定的不可诉行政行为的内涵和外延。
《行政诉讼法》第12条规定了4种不可诉的行为行为。实践中，有的行政机关不愿意当被告，就千方百计把它所作出的行为往这4种行为上靠；法院不愿意受理行政案件，也就牵强附会地把某些行政行为往这4种行为上拉。要切实保护当事人的诉权，必须堵住这些漏洞，必须对这4种不可诉的行为进行明确的界定。现在“98条”的第2、3、4、5条对《行政诉讼法》第12条规定的不可诉的行为进行了明确的界定。
4.对人身权和财产权作了广义的理解。
《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里使用的概念是“合法权益”，但是11条又规定“认为侵犯其他人身权和财产权的”，事实上第11条对第2条又作了限制性的规定。我们知道宪法赋予了公民许多权利，除了人身权和财产权以外，还包括政治权利、自由权利，以及各项社会经济权利，故公民、法人或者其他组织的合法权益，不仅仅是人身权和财产权。要保护公民、法人和其他组织的合法权益，应当从广义上理解人身权和财产权的概念：第一，如果从狭义上理解，就使相当一部分的权益得不到救济，比如说受教育权、社会保障权等社会经济方面的权利。从国外的情况看，行政诉讼的受案范围没有被限制在狭义的人身权或财产权范围内的；从《行政诉讼法》的立法原意看，制定《行政诉讼法》时唯一考虑需要排除的是政治权利，从立法本意考虑，人身权和财产权应从广义理解。
三、行政诉讼的受案范围到底恢复到什么程度
行政诉讼的受案范围到底恢复到什么程度？可以从以下几个方面进行概括：
1.可诉行为从法律行为原则上扩大到准法律行为和事实行为上。“115条”的定义实质上是在很大程度上把行政行为限定在法律行为的范围内。所谓法律行为是指行政机关基于明确的意思表示，旨在对行政管理相对人产生特定的法律效果的行为。行政处罚、行政许可都是法律行为。法律行为是相对于事实行为而言的。事实行为相对来说，对相对人不产生法律上的羁束力，对行政机关来说，在作出这个行为的时候，并不以影响相对人的权利、义务为目的。法律后果和法律效果不一样。法律效果通常与意思表示相联系，是行为人所要追求的或希望实现的法律上的结果，往往涉及到权利、义务的得失、变更。法律后果包含着法律效果，法律效果是法律后果的一种，某些行为不产生法律上的羁束力，但是它产生法律后果。事实行为显然和法律行为不一样。法律行为和事实行为中间还存在着一个准法律行为。从行政法学上讲，准法律行为只是一种观念上的表示，不以发生某种特定的法律后果为目的，比如说案件的受理、确认、证明、通告，这些行为，对当事人产生一定的法律效果，但是它与完整的法律行为是不同的。为什么要将可诉行政行为延伸到准法律行为和事实行为？主要是基于以下几种考虑：
(1)这是《行政诉讼法》所明确规定的。确权行为从行政法学上说其实就是准法律行为，但是这个准法律行为，《行政诉讼法》是早已纳入行政诉讼的受案范围的，这足以说明准法律行为是可以纳入行政诉讼的受案范围的，从《行政诉讼法》立法本义来说，它并没有排除准法律行为。其次，《行政诉讼法》所讲的某些强制措施，限制人身自由或者是某些财产上的强制措施，事实上也包括许多事实行为。而且在不作为的诉讼中，要求行政机关履行一定法定职责，有些法定职责显然是一个事实行为，而不是一个法律行为。这也从另一个角度说明《行政诉讼法》是无意排除事实行为的，《行政诉讼法》明确列举的可诉行为中本身就包括了事实行为。
(2)我们过去把事实行为排除在行政诉讼的受案范围之外，但是事实行为侵权问题怎么解决呢？我们采取“曲线救济”的方式，即通过行政赔偿诉讼来进行救济。如果行政机关是否合法不予确认，法院可以以赔偿诉讼受理这样的案件，并在裁判理由部分进行合法性确认，不能在主文里确认。然后在主文里判决是否承担赔偿责任，有点“弯弯绕”，这既不利于法院公正地裁判案件，也不利于当事人的权益得到及时的救济。
2.可诉行为从单方行为扩大到双方行为。根据过去“115条”的定义，具体行为行为是行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关所委托的工作人员所实施的单方行为。这个定义就限定了双方行为纳入行政诉讼受案范围的可能性。事实上这与《行政诉讼法》的规定是不相符合的。行政许可就是一个双方行为，受理行为、奖励行为事实上也带有一定程度的双方性。最主要的是行政合同问题，行政合同显然是一个双方行为，过去也排除在行政诉讼的受案范围之外。现在取消了“115条”的这个定义，事实上就取消了可诉行为必须是单方行为这样一个限定。《行政诉讼法》没有排除双方行为这样的规定，只是“115条”在当时的条件下所附加上去的。从审判实践来看，把具有行政管理职权内容的一些合同作为民事案件来审理有诸多不便，审理起来比较困难。
3.可诉行为从行政机关的行为扩大到所有拥有行政管理职权的主体包括某些不具有机关法人资格的机构的行为。这个问题不是“115条”的过错，在审判实践中，有一种观点认为，行政行为必须是行政主体的行为。而行政主体又被解释为依照法律规定具有独立的行使行政职权，并且能独立承担法律后果的组织。但是在实践中，有相当一部分行政行为是不具有行政主体资格和身份的一些组织如内部机构作出的，如果按行政主体的概念来套，这些就不是行政行为，更不是可诉行政行为了。这样一来，越是超越职权，越是胡来，越是不能受到司法审查。所以“98条”没有使用行政主体这个概念，而使用“具有行政管理职权的机关、组织或者个人”的概念，这就是说，可诉行政行为不要求必须是行政主体的行为，但是要求实施主体必须拥有行政管理职权。这样解释，完全符合行政诉讼法的精神。
4.可诉行为从涉及财产权、人身权的行为扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为。以前对财产权、人身权作了狭义的理解，“98条”对人身权、财产权作了广义解释。值得注意的是政治权利问题，“98条”没有作出明确的限定，在法律没有作出明确规定之前，直接涉及政治权利的案件还是不应当受理。但如果已经涉及了行政处罚，涉及了公民的人身权、财产权，还是要受理。
5.可诉的行政不作为扩大到了除涉及政治权利以外的其他所有不作为。在实践中，有的地方认为，除了《行政诉讼法》所明确列举的那几种不作为以外，其他不作为是不能受理的。这种认识是值得商榷的。事实上行政机关的职责、义务不仅仅是由法律规定的，行政义务的产生除了法律法规和规章的规定以外，还有行政合同、行政机关的单方承诺等等。行政义务是由多种因素产生的。不作为涉及到其他权利，随着行政行为内涵的扩大以及侵权、赔偿外延的扩大，相应的不作为的范围也扩大了，此外由于对原告资格作了重新解释和定位，普遍确认了受害人的原告资格（过去局限于《治安管理处罚条例》所规定的受害人，对法律没有明确规定的，认为没有法律依据，事实上这种理解是很牵强的，《行政诉讼法》第11条第一款第（八）项不就是依据吗？），随着原告资格的放宽，可诉性不作为的范围也相应地扩大了。
四、有待于进一步研究的几个问题
1.关于行政行为的定义问题。“98条”第二条规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这里的行政行为包含以下几个要素：第一，行政行为是具有行政管理职权的组织或者个人所实施的行为；第二，行政行为是与行使国家行政管理职权有关的行为；第三，行政行为是对公民、法人或者其他组织的权利、义务发生实际影响的行为。其中最核心的，是与行使行政管理职权有关。“与行使行政管理职权有关”，不是我们杜撰的，是有法律根据的。《国家赔偿法》在规定行政赔偿范围的时候，使用了“行使行政职权”这一概念。在对行政赔偿范围作排除规定时，使用了“与行使行政职权无关的行为”的表述，无关的行为排除在赔偿范围之外，言外之意，与行使行政职权有关的行为是在行政赔偿范围之内的。既然对与行使行政职权有关的行为可以提起行政赔偿诉讼，而确认加害行为的合法性，是提起赔偿诉讼的必要前提，因此可以认为，《国家赔偿法》是对《行政诉讼法》受案范围的一个重要扩展，而且《行政诉讼法》第11条第（二）款又明确规定，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
2.关于刑事司法行为与行政行为的界限。根据“98条”的精神，结合行政审判的实践，区分这两种行为要注意以下几点：
第一，要看《刑事诉讼法》是否有明确的授权。逮捕、拘留、监视居住等都是《刑事诉讼法》明确授权的，原则上不纳入行政诉讼受案范围，但没收则是行政诉讼法没有授权公安或国家安全等机关在刑事侦查过程中实施的行为。
第二，要看公安、国家安全机关实施有关行为的目的。扣押、冻结等等强制措施，与行使行政职权没有多大区别。某一个特定的扣押、冻结行为，是行政行为还是刑事司法行为，仅仅看《刑事诉讼法》是否授权是没有办法判断的，所以必须要有第二个标准，那就是必须要看采取这种措施的目的是什么，是干预经济纠纷，为一方当事人讨债，或者捞取好处，获取办案费呢？还是为了追究刑事责任、揭露犯罪？如果是前者，恐怕就不好说是刑事司法行为了。实践中，有一种观点认为，起诉人构成犯罪的，被告的行为就是一个刑事司法行为，不构成犯罪的，就是一个行政行为。笔者不赞成这种看法。因为有时公安机关采取某种刑事强制措施并不以行为人构成犯罪为前提，只要“嫌疑”有据，就可以采取相应的强制措施，这就意味着，有时候当事人不构成犯罪，不一定公安机关的行为就是违法的；当事人的行为构成犯罪，不一定公安机关的行为就是合法的。由此可见，将起诉人是否构成犯罪作为区分行政行为和刑事司法行为的标准是值得研究的。
3.关于对某些法人团体的行为的监督问题。近年来，告学校、协会的诉讼不断出现。行政诉讼的发展暴露出了《行政诉讼法》的先天不足。起诉人告这些组织通常是以这些组织是“法律法规授权的组织”为理由的。但是从长远看，这种解释是经不起推敲的。一个公司的权利、董事会的权利是不是法律法规授权的呢？它也是法律规定的。法律规定了某一个组织的权利，是不是就意味着该组织是一个拥有行政管理职权的主体呢？显然，法律授权的，可能是私权，也可能是公权，所以仅仅看它是否有法律法规授权还不够，还必须进一步看它被授予的这种权利（或权力）是公共权力还是私权利。如果某个行为涉及到公共权力的行使，该行为的目的是在执行公共政策，那么这个行为才是行政行为。
4.关于抽象行政行为的可诉性问题。抽象行政行为《行政诉讼法》作了明确排除，为什么会产生这样一个问题呢？有人认为《行政复议法》把抽象行政行为纳入了行政复议的范围，根据《行政复议法》的规定，从形式逻辑、法律逻辑的推断来看，似乎对抽象行政行为是可以提起行政诉讼的。但是从立法机关的本意来看，不是这个意思。严格地说，《行政复议法》并没有把抽象行政行为纳入申请复议的范围：首先，对抽象行政行为进行合法性审查的请求，只能在对具体行政行为申请复议时提出，即是说，申请人不能单独提出；其次，对抽象行政行为合法性的审查程序，与复议程序不同，更多的情况下是复议机关以外的其他机关来作判断的，很难说是适用复议程序，这种审查虽然不是按照标准的复议程序来进行的，所以很难说是纳入了行政复议的范围。将来可能会产生这样一个问题：在行政复议过程中，某一个机关对某个抽象行政行为的效力作出了确认，进入诉讼过程后，这种确认对法院是否具有拘束力？回答这个问题不能一概而论。如果在复议过程中作出裁决的机关是最有权解释这个规范的或者确认该规范合法性的机关所作的，法院应当承认其效力。问题是有权撤销这个规范性文件的机关很多，作出确认的不是最有权机关，这时我们当参照规章的要参照规章，当送请有关机关作出裁决和确认的，要送请有关机关作出确认和裁决。特别是《立法法》生效后，遇到规范冲突的，应当依照《立法法》的规定，送请有关机关作出解释、确认或者裁决，不能越权确认。
(作者单位：最高人民法院)
