我国民事调解制度的弊端与改革
赵 钰
内容提要：调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，提高办案效率，减少诉讼成本。调解也是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端。本文分析了现行调解制度的弊端，并就如何对其进行改革略陈管见。
法院调解，亦称诉讼调解，它是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、 英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解）。
调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期，马锡五审判方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色，在国际上被誉为“东方经验”。司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
现行民事调解制度的弊端
一、调解必须在“事实清楚、分清是非"的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”①。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
二、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
三、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：1、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；2、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；3、调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式②。 特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
四、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：1、违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。"而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件： (1) 行为人具有相应的民事行为能力； (2) 意思表示真实； (3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可。2、损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威。3、无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费。4、损害了另一方当事人的利益。5、使的恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
改进调解制度的几点设想
一、实行调审分离式的调解制度。
根据调解和审判间的关系的不同，可将各国的法院调解制度分为以下3种模式：一种是调审结合式，法院调解和审判可以动态转换、交互运行，以德国、中国为代表；一种是调审分立式， 把法院调解置于诉讼程序之前，作为独立的调解程序，以日本、台湾为代表；一种为调审分离式，把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，以美国为代表。③基于前述调审结合模式的调解制度中存在诸多问题， 笔者认为我国应实行调审分离式的调解制度。具体设想是：将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：1、将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。2、通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决④。3、符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
二、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。
为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
三、重新界定法院调解的适用范围。
如前所述，并非所有民事案件都适用调解。因此笔者认为，法院可调解案件范围应排除以下几种案件：1、适用特别程序审理的案件；2、适用督促程序、公示催告程序审理的案件；3、企业法人破产还债程序；4、损害国家、集体或者第三人合法权益的案件；5、无效的民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件。
四、规范法院调解的方式。
我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
五、“事实清楚、分清是非”不应成为调解的原则。
现行法院调解制度有三个基本原则，即当事人自愿、事实清楚、分清是非和合法原则。对自愿和合法原则学术界一般没有争议，争执的焦点在于是否保留事实清楚、分清是非原则。有学者认为，调解应当以事实清楚、分清是非为前提，因为我国与西方发达国家相比，法制建设明显滞后、法官的素质不高、当事人的法律意识不强、法院推行的仍然是沿袭前苏联的职权主义审判模式。在这种情况下，如果取消事实清楚、分清是非原则，无异于赋予了法官以职权任意干预、处置当事人处分权的权力，法官的行为更加缺乏必要的约束，将会带来更严重的司法专断和司法不公，这不仅不能实现设立调解制度的立法本意，也难以使当事人真正在平等协商中解决纷争。因此，现阶段调解仍应坚持事实清楚、分清是非原则。如当事人在查明事实、分清是非之前达成调解协议，则可向法院申请撤诉，这样同样能提高办案效率、减少诉讼成本。笔者认为：1、在现有的调解模式下，上述观点在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果实行调审分离，调解程序由当事人启动，而非法院启动的话，则法官的职权受到了必要的约束。因此不查清事实、分清是非同样能保证公正司法，同时又充分尊重了当事人的处分权、提高办案效率、减少诉讼成本、使得有限的司法资源得到充分的利用。2、由于撤诉与调解具有不同的法律效力。如一方当事人不履行调解协议，以调解结案的当事人可直接申请法院强制执行，而以撤诉结案的当事人却必须重新起诉。因此对在查清事实、分清是非之前当事人即达成调解协议的，如仅允许当事人以撤诉结案，不允许当事人以调解结案的话，那么大部分当事人为保证调解协议能够得到执行，宁愿继续诉讼，这样设立调解制度以便提高办案效率、减少诉讼成本的目的就难以实现。 因此不应将“事实清楚、分清是非”作为调解的原则。
六、对当事人的反悔权严格加以限制。
赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：1、调解程序违法；2、一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；3、双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；4、调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。
① 景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
③ 参见章武生、张其山：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第 369 页至 370 页，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正义与诉讼》（王亚新，刘荣军译），中国政法大学出版社，1996年，35页。
作者单位：江西省乐安县人民法院
邮政编码：344300
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重庆市人民政府关于印发《重庆市外地驻渝办事机构管理办法》的通知／办法
重庆市人民政府
重庆市人民政府关于印发《重庆市外地驻渝办事机构管理办法》的通知／办法
重庆市人民政府
（重府发〔1994〕210号 1994年11月1日）
通知
现将《重庆市外地驻渝办事机构管理办法》印发给你们，请遵照执行。
重庆市外地驻渝办事机构管理办法
第一条 为了加强对外地驻渝办事机构的管理，充分发挥外地驻渝办事机构的作用，促进我市与外地的联系和合作，根据本市实际，制定本办法。
第二条 凡外地驻渝办事机构（包括外地政府以及市外行政机关、团体、企事业单位在重庆设立的办事机构）均应遵守本办法。
本办法所称外地驻渝办事机构是指派出地区或单位行政性业务联络、协调服务机构，但不是经营性机构。
第三条 重庆市外地驻渝机构管理办公室（以下简称市外管办）负责对外地驻渝办事机构服务和管理。
第四条 国务院各部委直属单位、市内外县级（含县级）以上人民政府（包括地区行政公署、下同）企事业单位、社会团体等可在我市设立一个办事机构，办事处名称应相应规范并统一。
第五条 申请者必须有驻渝办事机构的专职负责人和工作人员，有固定的办公场所和通讯设备。
第六条 申请设立驻渝办事机构应提交下列材料：
（一）早请设立办事机构的公函应明确办事机构的名称、性质、任务、建制级别、人员编制等内容；
（二）申请单位上级领导部门批准来渝设立办事机构的文件（县级以上人民政府除外）；
（三）在本市建造、购买和租借办公用房的合同或其他材料；
（四）办事机构负责人职务任命（委托）书及个人工作简历。
第七条 外地驻渝办事机构按以下规定审批：
（一）市外地级以上人民政府（地区行政公署）、国务院直属部门在本市设立办事机构由市政府审批；
（二）市外县（市）人民政府及县级以上行政事业单位、中央有关部门和省管理的企业、审计社团组织以及军队团以上单位在本市设立办事机构由市外管办审批；
（三）在广播电视、新闻出版、外经贸、金融、农业、卫生等部门设立办事机构由相关市级主管部门审批，抄送市外管办备案；
（四）其余企事业单位在我市有关区、市、县设立办事机构由相关区、市、县政府（或授权部门）审批，抄送市外管办备案。
第八条 经批准设立的驻渝办事机构，应在三个月内持批准文件办理登记手续，领取由市外管办统一制作的《外地驻渝办事机构登记证》后方能挂牌办公。无证不得挂牌办公。
外地驻渝办事机构凭批准文件和《外地驻渝办事机构登记证》办理户口登记、公章刻制、设立银行帐户、报装电话、建房购房等手续，有关部门应提供方便。
第九条 外地驻渝办事机构的主要职能是：加强地区、单位之间的联系，发展双边友好关系，交流信息，为经济技术合作牵线搭桥，促进协作项目的落实。
外地驻渝办事机构需办经济实体从事经营活动，可按有关规定在工商行政管理部门办理登记注册手续。
第十条 外地驻渝办事机构的人员定编：国务院部委直属单位，各省、自治区、直辖市，计划单列市人民政府驻渝办事机构工作人员定编在20人以内；地区行政公署、地级市、州驻渝办事机构工作人员定编在15人以内；县级政府及其他企事业单位、社会团体、部队等驻渝办事机构
工作人员定编在10人以内。
第十一条 驻渝办事机构的工作人员应登记办理暂住户口。确属需要，下列驻渝办事机构经市外管办审定，市公安机关审核可办理集体常住户口，落户额度为：省（市）级政府驻渝办事机构8人；地（市）级政府驻渝人事机构6人，县（市）级政府和大型企业驻洽办事机构4人。
第十二条 因工作需要，夫妻双方或女方在驻渝办事机构长期工作的，其子女可以在重庆市借托、借读；其子女报考大学，在考生户口所在地进行。
第十三条 驻渝办事机构领导和工作骨干由当地派出，其他工作人员可在我市招聘，但必须执行重庆市有关规定。
第十四条 驻渝办事机构需要撤销的，应在原审批部门办理撤销手续，同时缴回公章、登记证等。
第十五条 市外管办应积极组织协调外地驻渝办事机构开展横向经济联合工作，适时举办信息发布会和学习、参观、考察活动，帮助外地驻渝办事机构解决工作中的实际困难，保护其合法权益。
第十六条 市外管办及区、市、县政府（或授权部门）对其管理服务的驻渝办事机构可收取适当的服务费，标准由市物价管理部门确定。
第十七条 本办法由重庆市外地驻渝机构管理办公室负责解释。
第十八条 本办法自发布之日起施行。《市政府批转市工商行政管理局、市公安局〈关于改进对驻渝办事机构管理的报告〉》（重府发〔1981〕218号）、《市政府批转经济协作办公室关于加强外地驻渝办事处机构管理工作的意见和通知》（重府发〔1988〕203号）《重
庆市人民政府办公厅转发市外地驻渝机构管理办公室〈关于划分外地驻渝机构审批管理范围的请示〉的通知》（重府发1990〕144号）同时废止。
1994年11月1日
