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人民调解制度存在的问题及完善对策

为了更好地构建和谐社会，应当充分发挥民间调解对于纠纷解决的作用，完善各种民间调解机制，包括律师调解，社区调解，企业和组织对内部人员纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解等。鉴于人民调解制度在中国当前民间调解机制中的特殊性和重要性，本文以此为例，详细分析人民调解制度所存在的问题，进而尝试系统地提出改革和完善的建议。
尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。概括起来，人民调解制度存在或面临的问题主要包括：
　　一、随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和摩擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。
　　二、改革开放以来，中国不断加强法制建设，法治观念逐渐深入人心，通过司法实现正义逐渐成为社会共识，诉讼成为纠纷解决的主要途径。但与此同时，民间调解、私力救济等纠纷解决方式被不适当地置于诉讼或法治的对立面，受到这种法治、司法中心观念的排斥和抑制。
　　三、人民调解协议的性质和效力长期以来没有明确的法律规定，这导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保障。调解协议往往成为一纸空文，许多达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，增加了当事人的纠纷解决成本，既使得当事人不愿意选择人民调解来解决纠纷，还浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而最终引致调解制度的萎缩。
　　四、调解组织不健全。不少村民委员会和居民委员会没有调解组织，或者虽有调解组织，但却没有专门的调解人员，调解人员由其它干部兼任。同时，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处。
　　五、人民调解员的素质不高。人民调解员来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。2001年全国共有人民调解员779万多人，高中（中专）以上文化水平的只占55%，调解人员的素质有待进一步提高。由于调解人员人数众多，扎根基层，加上离退休人员多，所以，要求达到高中以上文化水平已经算是“高标准”了。《人民调解工作若干规定》第14条第2款尽管已适当提高了乡镇调解人员的条件，但也只是规定：“乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”事实上，随着社会的发展，民间纠纷越来越呈现出多样化、复杂化、专业化的特点，即便调解人员具有高中文化程度也是难以应付的。此外，调解人员的积极性也不高，原因是调解工作几乎没有任何激励——他们没有编制，没有专门资格，完全是义务工作，调解工作与经济待遇不挂钩；另一方面，工作压力大，工作不定时，特别是责任重大。
　　六、人民调解制度的改革和完善
　　为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，推动和谐社会的构建。人民调解工作本身需要进一步规范和加强。人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度，严格工作程序，克服工作中的随意性。调解人员要严格依照法律规定的程序进行调解，做到公开、公平、公正，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项基本原则的落实。人民调解工作还应该与基层民主政治建设、社会治安综合治理、人民来信来访工作相结合。随着社会主义市场经济和法制建设的不断深入，民间纠纷越来越复杂多样，调解所适用的社会规范也在相当程度上从传统的道德、风俗和习惯日益转向法律法规。面对新时期的新情况新问题，人民调解工作仅依靠传统的调解方法在实践中往往难以奏效。因此，调解人员应与时俱进，更新观念，在调解工作中坚持权利观念、法制观念和效率观念，不断进行调解方法的探索和创新，提高人民调解的工作水平和社会公信力。
　　


北安市人民法院
王春胜 刘 亮


贵州省人民政府办公厅


贵州省全民所有制工业企业厂长（经理）任职期经济责任审计评议试行办法
贵州省人民政府办公厅




第一条 根据《全民所有制工业企业厂长工作条例》的规定，制定本办法。
第二条 厂长（经理）离任前进行审计评议是实行厂长责任制的重要内容，是进行干部管理体制改革，完善干部考核制度的重要措施。
第三条 凡进行企业领导体制改革试点的全民所有制工业企业厂长离任前（包括任期内），企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。
第四条 提请审计评议须具备的条件
（一）厂长要有经企业管理委员会和职工代表大会讨论并报企业主管机关批准的任期经济责任目标；
（二）大、中型企业已设立了内部审计机构，实行内部审计制度，配有内部审计人员及主要负责人；
（三）企业要有完整的会计凭证、帐册和报表，有健全的财会管理制度、经济核算和内部经济责任制。
第五条 审计评议的主要内容
（一）厂长任期内经济责任目标的执行情况；
（二）利润、成本是否属实，有无弄虚作假，有无隐瞒和截留国家收入；
（三）应上交国家的利润、税金是否按财税部门的规定上交，是否按国家规定正确处理国家、企业、个人三者利益关系；
（四）企业资产是否真实、完备无缺，有无严重损失浪费；
（五）财务收支是否合规合法，有无严重违反财经纪律的问题；
（六）企业利润留成、更新改造资金、技措贷（拨）款是否按企业发展规划安排使用，是否达到预期的效益；
（七）总结评价厂长任期内经营管理方面的成绩和经验，检查有无因厂长决策失误造成的重大损失。
第六条 审计评议的程序和方法
（一）审计机关接到有关部门要求对厂长进行审计评议的申请后，应指派审计人员进行审计前的准备工作，然后发出审计通知书；
（二）审计评议过程中，应取得企业党委、职工代表大会、内部审计机构的密切配合，并召开座谈会，听取企业有关部门和群众的评议；
（三）审计评议结束中，应由审计组写出审计评议报告初稿，并征求被审厂长的意见，厂长应在十五日内写出书面意见交审计机关；
（四）审计机关在听取各方面意见后，应写出正式审计评议报告并附厂长的书面意见，主送提请审计评议的部门，同时抄报上级审计机关，抄报有关部门。
第七条 审计机关有权查阅企业的帐册、报表和有关文件、资料，有权对审计中发现的问题进行调查并索取有关证明材料，企业和个人应当积极配合，不得拒绝或隐匿。
第八条 审计人员应注意的事项
（一）要坚持实事求是、客观公正的审计原则，秉公办事、不徇私情。
（二）要注意工作方法，重视调查研究，分析主、客观原因，做到事实清楚、责任明确、评议公正。
第九条 正在进行企业领导体制改革试点的其它全民所有制企业，也可参照执行本办法。
第十条 本办法由贵州省审计局负责解释。
第十一条 本办法自发布之日起施行。



1987年4月27日